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企业投资项目承诺制改革调研报告

2019-01-25 16:50:21   来源:   点击:

2016年,中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》提出“在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制,探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。”2018年2月,省政府《关于支持榆林高质量发展的意见》中要求“在榆神、榆横工业区开展企业投资项目承诺制改革试点”。为学习借鉴外地先进经验,加快启动我市企业投资项目承诺制改革,根据市政府领导安排,市发展研究中心会同市编办、市政务服务中心近期赴浙江、广东、山西等地学习调研,形成以下调研报告。

一、企业投资项目承诺制核心内容

企业投资项目承诺制,目前尚无统一、规范的定义,一般是指对通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的审批事项,由企业按照行政审批机关制定的标准要求作出书面承诺,由审批部门直接作出审批决定,经竣工验收合格后准予投用的项目审批新模式。

具体来说,承诺制改革主要包括四个方面的内容:一是政府定标准。审批部门根据法律法规、产业政策、技术规范、发展实际,提出企业投资项目负面清单,制定规划、环境等企业投资项目准入指标和标准清单,并向社会公布。二是企业作承诺。企业根据准入标准和条件,签订具有法律效力的承诺书后,由审批部门作出行政许可。三是过程强监管。审批部门把控项目推进节点,加强事中事后监管,发现违反承诺的及时通报、纠正。四是信用有奖惩。审批部门对照承诺标准进行项目验收,通过验收的项目方可投入使用,同时对诚信主体实行激励措施,对失信主体进行联合惩戒。

二、企业投资项目承诺制改革的主要模式

企业投资项目承诺制改革源于2014年浙江省试点的“不再审批”改革,在引起国家发改委高度关注并写入党中央、国务院关于深化投融资体制改革意见后,多地进行了试点探索,其中以浙江温州、湖州、金华等地的“标准地+承诺制+代办制”模式,山西晋中、吕梁等地的“净地+承诺制+并联审批”模式,以及广东江门市的“承诺制+容缺制”模式最具代表性。

(一)“标准地+承诺制+代办制”模式

浙江省承诺制改革2016年启动试点,目前基本成型,主要做法可以概括为:以“标准地”为载体,政府定标准、企业做承诺,实现“最多跑一次”和“不再审批”。目前实施范围为各类土地和产业规划手续完备、功能定位明确、单体项目个性化要求不高的开发区、集聚区和特色小镇内小型企业投资备案类项目[1],基本实现了一般企业投资项目审批全流程“最多跑一次”。

1.项目进入前设立“标准地”。在“多规合一”基础上,政府委托有资质的中介机构完成特定地块(目前均在产业园区)的区域能评、环评等8类事项[2],项目进入后不再申报同类事项;政府根据区域评价情况和产业导向,制定产业准入负面清单并设置规划、环境、能耗、经济四大类指标,向社会公布并纳入土地出让条件,配套做好“七通一平一围墙”工作。

表1:金华市“标准地”设置指标

指标分类

具体内容

规划指标

容积率、建筑密度、绿地率、限高、行政办公及生活服务设施所占比例、人防等指标。小微企业园等标准化厂房类项目增加总平面图。人防指标包括建设用地人防设施配建面积、防护等级、战时功能及互通等具体条件。

环境指标

禁止建设和限制建设项目类别,已完成区域环评的地块根据区域环评细化相关指标。

能耗指标

单位工业增加值能耗指标,已完成区域能评的地块根据区域能评细化相关指标。

经济指标

准入行业、固定资产投资强度、土地产出(单位面积营业收入),土地税收(单位面积上缴税金)。

2.施工许可前“承诺+备案”。企业对照“标准地”指标参加土地招拍挂,在取得“标准地”使用权后,不再开展多部门前置预审,重点要求企业进行三份备案。一是签订项目管理协议书和相关事项承诺书,项目管理协议约定“标准地”指标以及未能达到标准的惩罚措施,承诺书约定项目相关审批事项(详见附件1)的建设标准和违约责任。企业将签署的承诺书扫描一并上传全省投资项目在线审批平台,作为项目审批附件。二是备案技术方案,企业委托有资质中介做好规划、环保、消防、国土等部门法定要求的相关技术方案,并自主组织评审,评审意见及审定的方案报政府相关部门备案。审批部门不再审查技术方案,凭豁免施工图审查质量承诺书(详见附件2),直接出具7个证照[3]。三是备案验收报告,由企业自主组织有资质的中介机构对竣工项目进行各类验收并出具验收报告,报相关行业主管部门备案后启动投运复核。在“标准地”基础上,企业也可以要求审批,由发改部门实行“一窗服务、全程代办”。

3.事中事后加强监管。项目建设期,按照“谁主管、谁监管”的原则,实行县区政府、行业管理部门和投资主管部门协同监管,重点检查是否按照承诺标准和设计方案组织施工,发现问题及时整改,实行“宽进严出”。项目竣工后,需复核投运,审批部门根据企业报备的验收报告组织综合评估,复核企业是否兑现承诺事项,对于履行承诺到位的,允许企业正式投产,违反承诺标准的不得投产,并在信用平台上曝光。

浙江各地市做法的核心:一是设立“标准地”,为符合条件的项目落地省去大量的前期评估和审批环节,企业拿到“标准地”后即可直接开工建设;二是实行“先建后验”,企业通过在线平台报备相关设计方案和施工情况,政府在项目投运前把好关;三是双轨运行,企业可自主选择承诺制或审批制,对确需审批机关出具审批文件的,审批机关按照现行程序审批。但“标准地”的设置对审批部门提出很高要求,在项目少、“标准地”设置条件不成熟的地区实施尚有较大难度。

(二)“净地+承诺制+并联审批”模式

山西晋中市承诺制改革于2017年6月启动,是山西省全域企业投资项目承诺制改革的先行区,实施范围是各县(区、市)开发区(工业园区)内落地的企业投资备案类项目,主要做法是“政府提前介入、企业自主承诺、审批并联办理、全程加强监管”(详见附件3)。通过政府提前服务和企业承诺压减了项目开工前的审批事项和时间,28项企业投资项目审批事项在晋中市只需办理10项,平均使项目开工时间提前3个月以上。

1.政府提供“净地”。政府靠前服务,将原需企业办理的11项审批事项[4],由政府在供地前提前完成,涉及费用由财政负担。变企业申报办理为政府承诺服务,省去了企业编制报告、提请审查、踏勘等环节。

2.实行并联审批。供地后由政务中心牵头制定承诺制并联办理流程,为企业提供集成服务,6项承诺事项[5]在企业签订承诺书并公示后,由审批机关直接作出行政许可,相关报告、设计方案在施工许可前向相关部门备案,评估、审查纳入事中监管环节;4项保留事项[6]并联审批,实行施工图设计、人防设计、规划设计、消防设计“四图联审”。统一使用山西省投资项目在线审批监管平台,在实现资源共享的同时,实现投资项目审批、监管全过程服务。

三是制定信用管理制度。配套建设守信联合激励和失信联合惩戒制度,将企业、中介机构全部纳入信用监管体系和全社会信用体系建设。建立承诺制改革红黑名单,实施联合奖惩。

山西省作为首个全省域试点,省政府专门出台试点方案,各地市均有实施方案和操作细则,其核心:一是政府提供“净地”,既压减了项目审批前置环节,又为企业承诺提供了合规条件;二是审批机关根据企业承诺即可直接做出行政许可。但根据我们调研,目前山西只有晋中市、吕梁市的孝义市等少数地区实质性推开承诺制改革,主要是各类承诺标准不够明确,企业对是否能达到承诺要求存有顾虑,应用承诺制落地的项目还不多。

(三)“承诺制+容缺制”模式

广东江门市于2017年9月启动改革试点,试点范围为江门国家高新区、江门滨江新城等7个重点园区内落地的企业投资备案类项目,同时在全市范围内试行政府投资类项目。主要思路是探索项目“先承诺后审、边建边批”,实行“容缺审批”,大幅缩短项目前期时间,加快项目落地。

1.建立投资项目承诺标准体系。建立投资项目基准承诺标准体系和高于基准标准的优先承诺标准,组织有关专家和专业机构进行审查把关后向社会公示,由企业自主选择。同时将实施条件较好的节能评估(详见附件4)、水土保持方案等6项审批事项[7]作为承诺制重点事项推进,将环境影响评价、大中型建设项目设计等8个事项[8]作为争取突破事项推进。对基准承诺标准体系未涉及的,可由企业和审批单位协商一致后拟定具体承诺内容。特别是江门市以法律法规、技术规范为依据细化了承诺标准(节能审查一个审批事项就制定了19个承诺标准[9]),便于企业操作。

2.探索“先承诺后审、边建边批”制度。承诺书明确了企业的权利、义务和责任,并约定接受全过程监管和全面竣工验收、违反承诺接受处罚和惩戒等内容,在签订并公示5个工作日无异议后,视同法定行政许可,企业即可自主组织项目建设。同时按照现行管理规定和承诺书约定依序办理完善相关审批手续,即“边建边批”。审批手续完成时限原则上不得早于开工时间、不得晚于竣工时间,完成相关审批手续后,承诺书自动失效。承诺制与现行管理制度双轨运行,企业可自由选择是否应用承诺制。建立承诺退出机制,对未开工建设且前期工作中没有违反承诺内容的项目,企业可提出解除承诺申请,经审批单位审核后解除承诺。

3.实施“容缺审批”制度。对16个审批事项(详见附件5)在次要审批要件不全的情况下,企业以书面形式作出符合条件的承诺,审批单位可根据主要材料完成审核并出具审批文件。比如,施工许可证容缺审批,允许企业在非主审要件容缺后补的情况下,先行办理临时施工手续,提前实施主体工程的辅助配套设施;施工许可审批前置条件中的建设单位资金已经落实的证明材料,可由建设单位出具建设资金落实承诺书替代银行出具的资金到位证明。容缺使用土地证明文件,将划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、建设用地批准书或用地批复等其中之一作为办理其他行政部门各类相关审批时的使用土地证明文件(办理施工许可证除外),不动产权证在施工许可前完成办理即可。

江门市的核心:一是对承诺标准进行了分行业类别的具体细化,解决了企业能否做到承诺标准的顾虑;二是实行“边建边批”,在项目竣工前完成审批工作;三是实行承诺制与审批制双轨运行。

表2:投资项目承诺制改革三种模式对照表

地区

浙江温州、湖州、金华

山西晋中、吕梁

广东江门

主要
  模式

标准地+承诺制+代办制

净地+承诺制+并联审批

承诺制+容缺制

牵头
  部门

标准地由市国土局牵头
  承诺制由市发改委牵头

市发改委牵头

市发改委牵头

实施
  范围

土地和产业规划手续完备、功能定位明确、单体项目个性化要求不高的开发区、集聚区、特色小镇和特色功能区。

在各县(区、市)开发区(工业园区)内。

在“1+6”产业园区内试点

适用

项目

新增建设用地的小型企业投资备案类项目。

企业投资备案类项目

企业投资备案类项目和全市范围内的政府投资类项目

与法律法规的衔接

企业作出承诺后,可自行委托中介开展设计、施工、审查。承诺书视同行政许可。

审批部门公示承诺书的同时出具告知性备案手续。在项目投产前验收合格后出具批文。

承诺书视同行政许可,企业“边建边批”,在项目竣工前完善法定审批手续。

监管实
  现方式

企业自主进行相关报告(设计)、评估的审查,审核结果需通过在线平台报相关部门备案。部门事中监管,投产前并联验收。

项目相关报告(设计)的评估、审查在施工许可前备案。纳入事中事后监管。

企业根据约定节点报告执行情况,部门对照承诺标准实施事中事后监管。

三、对承诺制改革的几点认识

通过调研和学习,我们对企业投资项目承诺制改革形成以下几点认识:

1.承诺制改革的实质是在投资管理中引入行政契约,对回归项目审批本质促进政府职能转变具有重要作用。传统的项目审批,是企业开展前期研究形成环评、能评、震评、安评等各类专题报告,政府部门再对这些专题报告组织评审,然后办理审批许可。企业给政府机关报送专题报告,政府机关即视作企业会遵守专题报告的内容进行建设,从而予以批复,实际上就是一种承诺履约关系。承诺制改革通过行政契约,把投资的主体地位还给企业,让企业和中介机构把应当履行的契约责任和社会责任担当起来,将政府回归到维护社会公平和公共利益的监管上来,法定审批程序并没有实质性的改变,同时还大大减少了审批部门的自由裁量权,倒逼政府机关加大事中事后监管,解决了传统审批制最受诟病的重审批轻监管、只审批不监管和一批了之的问题。可以说,承诺制不只解决“审批”速度问题,更是解决政府与企业的义务责任权力问题,是转变政府职能、提升政府治理方式现代化的必经之路。

2.承诺制改革的前提是审批机关首先制定并告知企业承诺标准,对审批工作提出了很高要求。传统项目审批,无论是企业报送的专题报告还是政府机关相应的评审报告,实际上依据的也都是法律法规及行业规范和标准。承诺制改革,需要审批部门事先“告知”,一般都要制定公布区域标准、宗地标准、项目标准、事项标准四个层面标准、规范,这就要求审批部门必须充分研究各类标准规范,充分协调各类规划,提供政府代理服务等配套制度,确保项目可落地、可实施、可投运,对政府部门工作能力和行政执行力都提出了很高要求,需要做大量的前期工作。

3.承诺制改革牵一发动全身,对提高行政效能优化营商环境具有重大意义。与传统审批制相比,承诺制改革通过一纸“承诺书”省去了项目审批事项冗繁的前置材料,大幅提高了审批效率,有效降低了企业制度性成本,是深化行政审批制度改革的重要一环。对于政府机关来说,承诺制改革终极目标是实现“最多跑一次”“不见面审批”和“不再审批”,是优化营商环境的关键举措。对于企业来说,承诺后违规失信,不仅要受到联合惩戒,而且要承担相应的风险损失,倒逼企业必须遵纪守法,也能有效解决中介混乱、“红顶中介”等问题,对建立完善信用体系具有重要的推动作用。此外,要推行承诺制改革,还需同步实施项目代办制度、区域评价制度、负面清单制度、承诺公示制度、联合惩戒制度、监管服务制度等配套改革,对以点带面、全面深化改革具有牵一发动全身的牵引作用。

4.承诺制改革尚处在探索试点阶段,需根据发展实际合理确定承诺事项及范围。承诺制改革全国都在试点,尚无国家部委层面的顶层设计,各地的承诺事项及适用范围都不尽相同。从实施项目类型看,以企业投资备案类为主,适当条件下可放宽至政府投资类项目;从实施区域看,产业园区内产业布局、基础设施、公共服务及管理体制相对统一,入园项目相对集中,监管相对方便,可视作一个或若干个相同功能的捆绑性大项目,国内试点城市基本上都先在产业园区内先行开展改革试点。从承诺事项看,在现行法律法规框架下,主要以实施区域自身有审批权限且通过事中事后监管能够及时纠正的事项为主。

四、对我市企业投资项目承诺制改革的建议

企业投资项目承诺制改革已在全国范围广泛推开,2018年5月国务院《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(国办发〔2018〕33号)确定4个直辖市及我省渭南、延安在内的15个市和浙江省试点投资项目承诺制改革,李克强总理又在今年7月18日的国务院常务会议上明确要求各地加快投资项目承诺制改革,最终实现企业投资一般“零审批”。因此,全面启动投资项目承诺制改革,不仅是完成中省“放管服”改革的“政治任务”,更是破解我市长期以来存在的审批效率低、营商环境差、信用体系建设滞后、政府治理能力和水平不高的关键一招。根据学习和调研所得,建议按照“试点先行、打通流程、分类推进、务求实效”的思路,加快启动我市企业投资项目承诺制改革,近期着力抓好四方面工作:

一是加快出台一个试点方案。承诺制改革涉及面广、专业性强,首先要研究制定符合自身实际的试点方案,既作为改革的顶层设计,更是改革的法律依据。建议:由市编办牵头,市发改委、国土局、建规局等单位配合,加快研究出台《榆林市企业投资项目承诺制改革试点方案》,对全市承诺制改革做出系统安排,其中:①试点项目:建议为市、县(市、区)级层面备案的企业投资项目;②试点区域:建议首先在市政府正式批准设立管委会的产业园区试点;③承诺事项:建议分类推进,借鉴江门市做法,将承诺事项划分为重点推进、争取突破、审慎探索三类,一次安排、逐次推开,由各审批部门充分研究,明确承诺具体事项及改革时间表;④审批平台:积极争取省发改委支持,调整《陕西省投资项目在线审批监管平台》榆林市项目申报材料清单,将企业承诺书和非涉密的勘察设计文件等作为项目申报材料附件,由企业上传平台;⑤双轨制运行:企业自主决策参与承诺制改革,可对应当履行的全部审批事项实行承诺,也可选择部分审批事项实行承诺。

二是研究制定六项配套制度。配套制度是承诺制改革的核心内容和关键支撑。建议研究建立六项制度:①承诺公示制度。审批部门公开项目依法应当履行的审批事项,包括有关审批事项所依据的主要法律、法规、规章的名称和相关条款,准予行政审批具体的条件、标准和技术要求,以及企业对这些事项作出承诺的时限和法律效力等。政府部门通过指定场所、媒体由向社会公开企业承诺。②监管服务制度。项目准入时,审批部门重点审核企业是否按照规定和标准作出承诺,是否按照承诺的标准和要求编制建设方案,是否依法依规选择勘察、设计、评审、施工、监理单位;项目在建中,重点监管企业是否严格按承诺的标准、设计要求施工建设。依托在线平台,建立项目全覆盖、监管全过程的纵横联动协同监管体系;项目竣工后,按照“双随机、一公开”的要求,建立抽查和定期检查制度,及时排查并消除各种隐患。同时,全面推开企业自愿、无偿服务、高效合法的项目全程代办制度。③联合验收制度。项目竣工后,企业按承诺事项或审批要求提交验收申请。牵头部门提供验收告知服务,并按照统一受理、集中验收、各司其职、限时办结的原则,组织有关单位和专家开展联合测绘、检测,作出同意投产或使用、限期整改、全面整改等意见,测绘、检测及验收合格后依法颁发相关证照。环保、水保等法律法规明确规定由企业自主验收的,或企业要求自主验收且符合相关规定的,由企业自主组织竣工验收,自主验收结果向牵头部门报备并向社会公示。牵头部门会同有关部门根据“标准+承诺”对企业自主验收结果及承诺兑现情况进行复核,确认承诺兑现无误后,企业方可投入运行。④联合奖惩制度。研究建立我市承诺制改革企业“红黑灰”三张名单,对守信者开通优先办理、简化程序等“绿色通道”,对失信行为实行联合惩戒,并追究相关中介机构责任。将企业、参建单位和政府部门落实承诺行为信息记入信用档案,并向社会公开披露。⑤容缺审批制度。对部分非主审申请材料暂不能提供或不符合规定的,以书面形式承诺在规定期限内提交符合审批条件材料的,可采取先受理后补和先审批后补方式。⑥区域评价制度。借鉴浙江、江苏等地先进经验,充分发挥我市“多规合一”辅助决策平台的作用,在有条件的产业园区,实施区域能评、环评、水评和投资项目地质灾害危险性评估、压覆矿产资源评估、水土保持方案编制、考古调查勘探、气候可行性论证、地震安全性评价等事项的区域评价工作,明确选定区域的发展方向、规模、结构和布局,选择确定实施区域评价的具体事项,按程序组织区域评价,编制区域评价报告,明确区域评价成果适用范围、条件和效力,并采取适当形式向社会公开。

三是先行启动两个园区承诺制改革。根据省政府文件要求,先行启动榆林高新区和榆神工业区企业投资项目承诺制改革试点。建议重点把握好三个环节:①确定运行模式。建议实行“净地+承诺制+容缺制+并联审批”的模式,特别是针对我市项目供地慢、落地难的特点,借鉴山西省做法,对供地阶段需办理的事项,由园区管委会通过政府统一服务完成全部或部分内容,部门完成行政许可,包括两类(见附件6):一类是原来由企业办理改为政府提供服务来完成;第二类是政府完成区域(规划)评价工作,提出准入标准和负面清单,单体项目评价内容可根据区域(规划)评价简化或免于办理相应内容(新增环保、取水、能耗指标的项目相关审批事项暂不适用)。对两个园区正在规划实施的精细化工园、化工终端产品加工园、新材料产业园、装备制造园等专业园中园,可在控规完成的基础上,积极探索建立“标准地”模式,进一步加快项目落地节奏,提升园区发展水平。②公开承诺事项。根据市政府产业园区行政审批制度改革方案,在榆林高新区、榆神工业区的91项“证照分离”改革委托事项和75项授予或委托园区派驻机构事项中,原则上对不具有排它性和授权性,通过事中事后监管能够纠正的审批事项全部适用承诺制,过渡期配套使用容缺制。我们初步提出一个承诺事项建议清单(见附件6),供参考。③制定承诺标准。研究制定审批事项承诺标准是承诺制改革的核心,建议由市编办牵头,组织协调各审批部门分别研究制定各自的承诺事项具体标准,可借鉴江门市做法,组织有关专家和专业机构进行审查把关,以审批部门文件分别发布《承诺制实施细则》。同时,鼓励和支持县(市、区)政府根据自身实际,在所辖园区开展承诺制改革。

四是着力强化三项保障措施。①成立常务副市长任组长,市编办、发改委、政务服务中心、两个市直园区管委会牵头,相关审批部门参与的全市企业投资项目承诺制改革领导小组,细化目标,压实责任,强化考核,开展第三方评估,全力推进承诺制改革。②加快政务服务中心中介超市建设,打破中介机构的部门和区域壁垒,引进优质中介机构,落实企业自主选择中介的权力。建立中介机构考评机制和信用评价平台,规范中介服务行为,提高服务效率,降低服务收费。③做好承诺制改革的人员、资金等保障工作,加大调研、培训力度,切实做好承诺标准编制、区域评价以及“净地”“标准地”所需政府统一服务的经费保障。



[1]小型企业投资项目指建筑面积不大于5000㎡,高度不超过24m,层数不超过7层,无地下室、功能简单,技术要求单一的民用建筑;或建筑面积不大于20000㎡的工业类项目,且两者均不涉及国家安全、生态安全、重大基础设施及其他重大公众利益。

[2]区域能评、区域环评、水评、地质灾害危险性评估、雷电灾害风险评估、交通影响评价、一次性压覆矿产、考古调查。

[3]《施工许可证》《用地规划许可证》《工程规划许可证》《消防设计审核意见书》《防雷装置设计核准意见书》《应建防空地下室的民用建筑项目报建审批表》《人防工程易地建设费征收核定表》。

[4]洪水影响评价、水土保持方案、取水许可、占用农业灌排设施等影响意见书、工程建设涉及城市绿地树木审批、市政设施建设类审批、拆除改动迁移供水排水与污水处理设施审核、压覆重要矿床、建设工程避免危害气象探测环境审批、文物保护和考古许可、占用林地事项。

[5]建设工程消防设计审核、节能审查意见、避免危害气象环境审批、防雷装置设计审核、人防工程建设审批、建设工程文物保护和考古许可。

[6]建设工程规划许可证核发、建筑工程施工许可证核发、环境影响评价报告书(表)、涉及国家安全的建设项目审批。

[7]固定资产投资项目节能审查、工信领域技术改造项目节能审查、生产建设项目水土保持方案、洪水影响评价、建设工程(含临时建设)规划许可证核发。

[8]环境影响评价、海洋工程建设项目环评报告,大中型工程、水运工程、公路工程、水利工程初步设计审查,公共场所建设项目设计卫生审查、放射性职业病防护设施设计审查。

[9]节能审查标准细化目录:1.居住、旅馆酒店及商业建筑;2.交通运输、仓储及邮政类建筑项目;3.文化、体育和娱乐业建筑项目;4.卫生和社会工作类建筑项目;5.教育类建筑项目;6.水生产和供应业;7.废弃资源综合利用业;8.仪器仪表制造业;9.计算机、通信和其他电子设备制造业;10.电气机械和器材制造;11.铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造;12.专用设备制造;13.通用设备制造业;14.金属制品业;15.塑料制品业;16.橡胶制品业;17.医药制造业;18.印刷和记录媒介复制业;19.造纸和纸制品业。

(执  笔:榆林市发展研究中心  吴亚宏)


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