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赴广州、深圳、厦门、西安 等地政务服务中心学习考察的报告

2019-02-14 09:34:18   来源:   点击:

为了学习借鉴先进发达地区在工程项目审批制度改革、一窗式受理、“互联网+政务服务”和行政审批局运行等方面的主要做法和经验,11月下旬,市行政审批管理办公室组织中心工程项目审批专区和中心各科室业务人员以及大数据公司有关人员,专程赴广州市南沙区、广州市黄埔区、深圳市、厦门市、西安市高新区政务服务中心(行政审批局)进行了学习考察。现将学习考察情况报告如下:

一、基本情况

广州市南沙区政务服务中心是南沙区政府组成部门。中心由政务服务中心管理办公室负责管理,共24个编制(15个参公、9个事业编制)。中心成立于2007年12月27日,办公楼共有五层,面积11700平方米,进驻了所有具有行政审批业务的职能部门以及海关、检验检疫等垂直单位共36个,业务受理窗口68个。南沙区行政审批局也属区政府组成部门,整体进驻中心负责办公审批。该区属2017年广州首批相对集中行政许可权改革试点单位。

广州市开发区行政审批局(黄埔区政务办)成立于2015年,属全国较早成立的审批局,与政务服务中心两块牌子、一体运行,设办公室、经济审批处、规划审批处、建设审批处、政策法规处、政务管理处、电子政务处、社区网格化处8个内设机构。中心大楼共7层,总面积约1.9万平方米,进驻31个行政单位的585个事项。该局推行“一窗式”集成服务改革,实行“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的一窗式服务模式,取得显著成绩。

深圳市行政服务大厅隶属于深圳市政府办公厅,参照公务员法管理事业单位,编制数22个,内设综合处和管理协调处。2004年5月正式对外开展业务,面积约5114平方米,大厅进驻单位共36家,其中东厅10家(含驻深单位、公共服务单位),西厅26家。现有工作人员249名,办理行政审批和政务服务事项1136项。中心先后获得全国文明单位、全国人民满意的公务员集体、全国五一劳动奖章、全国精神文明先进单位等荣誉称号。

厦门市行政服务中心由行政审批管理办公室管理,属市政府派出机构,16个行政编制,下设政务保障中心和公共资源交易中心两个事业单位。2012年5月启用,总建筑面积77829㎡,其中地下26473㎡,地上51356㎡。大楼共7层,其中地下两层为停车场。地上1-3层设有审批服务大厅10个,柜台320个,审批室工作位637个,第4层为公共资源交易区。除了车驾管办证大厅、口岸联检大厅、出入境办证大厅以外,市直部门和下属单位所有行政审批和配套的公共服务项目全部进驻市行政服务中心集中办理。中心分为四个功能区:经济综合服务区、社会事务综合服务区、建设综合服务区、公共资源交易综合服务区。该中心为全国工程建设项目审批制度改革的试点之一。

西安市高新区政务服务中心成立于2009年,2017年组建成立了行政审批服务局,与政务服务中心两块牌子、一体运转,属高新区管委会组成部门,内设行政管理、运行保障、网络、公共事务、市场准入、投资服务6个部,共有26个行政编制、24个委派人员。中心服务面积4000多平方米,共设有99个办事窗口(其中一层48个、二层51个),进驻单位40家,共办理462项审批服务事项,其中即办事项280项,中心设咨询区(总服务台、帮办服务区、自助服务区)、企业登记“一口受理区”、综合服务区和便民服务区等四个功能服务区。

二、主要做法及启示

(一)推进“一窗式”集成服务改革是便民利企的一条重要路径

“一窗式”集成服务改革是广州市推行“集成服务”改革的一条重要经验。该市2015年制定出台了《广州市推进“条块结合、四级联动、以区为主、重心下移、集成服务”改革实施方案》以及《广州市“五个一”社会治理政府公共服务平台建设工作方案》(穗办电〔2015〕21)。据此,该市各政务服务中心(审批办)着手设立综合受理窗口,实行“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的“一窗式”服务模式。改革后,市、区、街(镇)政务服务中心将大厅布局进行了重大调整,撤销了政务服务中心内的部分部门窗口,由政府统一设立“综合受理窗口”,实行“集成服务”。综合受理窗口工作人员由政府直接派出,不受部门约束。公众到政务服务中心后,只需在综合受理窗口递交材料即可,由“一事跑多窗”变成“一窗办多事”,免除了公众在多个办事窗口来回奔波之苦,大大节约了办事时间。同时,政务服务中心还设有“综合出件窗口”“业务咨询窗口”。办理结束后,公众可以在“综合出件窗口”直接领取审批结果材料;遇到疑问时可以到“业务咨询窗口”进行咨询。比如,广州南沙区将建设工程类、经营管理类、社会管理类的693个事项受理权从审批部门剥离出来,以6个综合窗口代替原先21个部门的24个专类窗口,并由70多名第三方购买服务人员负责前台受理。广东黄浦区将涉及企业注册登记、经营管理和建设工程领域的20个区属单位370个事项纳入“一窗式”受理,“企业开办服务大厅”推出“企业开办一站式服务”和涉企证照“四十四证合一”,仅需向综合窗口提交一套申请材料,1天内就可完成“照”“章”“银”“税”等涉及企业开办各环节的业务办理。其他各地也以综合窗口集中受理为突破口,将过去以部门业务划分的“专项业务办理窗口”合并为“综合服务窗口”进行“一窗受理”,后台各职能部门“分类审批”,出件窗口“统一出件”,实行“前台收件、后台审批、限时办结、窗口出件”的运行机制,实现受理、审批分离,有效地解决了过去窗口忙闲不均、办事群众多窗口跑路、多轮次排队现象、阶段性办件拥挤等问题。

(二)推动“互联网+政务服务”改革是政务服务发展的最终趋向

近年来,各地高度重视“互联网+政务服务”平台建设,耗费巨资推动信息系统软硬件改造升级,构建起并联审批、电子监察、绩效管理、信息共享平台、视频监控等多功能信息化系统,并打通相关业务部门专网,彻底破除信息孤岛,减少纸质资料传送和信息重复录入,实现一个跨越时间、地点、部门、全天候服务的“虚拟政府”。通过考察,我们深感内地和沿海发达城市之间在政务服务方面最大的差距还是智能化应用水平的差距。

广州黄埔区审批局(政务办)开发了智能政务一体机,高度集成政务服务事项,实现了区属部门所有非涉密事项(共463个事项)“一网式”集成服务;开发了远程视频互动系统,将涉及一窗的11个业务单位列入使用单位在政务服务中心和6个园区内应用,便利公众就近通过该平台以原创视频的方式接通相关审批职能部门进行实时业务咨询、材料初审;完善“二维码库”和“电子证照库”建设,首推“秒批”政务服务事项清单,推动电子证照互认共享,实现办事证照资料“一次采集、一库管理、多方复用”。

深圳市政务中心全力打通部门数据,实现数据共享,将网上办事大厅整体构建,全力推进政务服务“八个一”建设,即“一码管理、一门集中、一窗受理、一网通办、一号连通、一证申办、一库共享、一体运行”。“一码”管理即推行行政审批标准化建设,编制全市统一的行政许可和公共服务事项目录,将所有事项统一编码纳入权责清单系统管理。“一门”集中即各级行政服务大厅功能升级,实现所有政务服务事项分级分类进驻行政服务大厅集中办理。“一网”通办即强化网上办事大厅统一办事门户功能,建立网上统一申办受理平台,推动审批事项、业务系统与网上办事大厅的无缝对接,实现“一网式”服务。“一号”连通即拓展12345热线政务服务咨询、投诉、评价、建议功能,推动12345热线与网上办事大厅、实体办事大厅的相互融合与服务保障,构建实体、网上、语音三位一体的政务服务渠道。“一证”申办即以身份证、社会信用代码分别作为公民、法人申请办事的唯一标识,实现一个证号可办理所有政务服务事项。“一库”共享即依托公共基础信息资源库和网上办事大厅建设全市统一的政务服务数据库,建立健全政务信息采集、使用、更新、管理以及共享、交换机制。“一体”运行即构建“纵向到底、横向到边、横纵联动、无缝衔接”的政务服务体系,建设集政务公开、行政许可、便民服务、热线电话、电子政务等相互交融、协调保障、运行一体的“大政务服务”工作机制。

厦门市政务服务中心大力推动“全程网办”。一是通过流程优化和信息共享,推动省网办事大厅四星级事项升级至五星级事项,实现全流程网上审批;二是全面梳理备案类事项,明确备案类事项全流程网上审批的工作要求;三是将推动全流程网上审批工作列入年度绩效考核指标体系。截止2018年9月底,可实现全程网办事项达到324项。该中心还注重推动“自助快办”,选取量大面广的事项,通过自助服务机向基层延伸,全市共建成9个24小时自助服务区、近百个便民自助终端服务网点,部署自助服务终端1000多台,涉及135个便民服务事项,其中公安部门推行的“e政务便民服务自助终端”、人社部门推行的社保卡自助补卡机、运管部门推出的运政服务综合一体机等举措均属全国首创。

广州南沙区、西安高新区等地政务服务中心也都十分重视“互联网+政务服务”工作。广州南沙区除推行一般性网办服务事项外,还启用了“微警认证”新技术,迈入“刷脸办事”新时代。西安高新区大力推广“在线咨询、网上申请、快递送达”的政务服务模式,增加了智能政务服务机器人、ipad查询端、24小时自助发票领购设备和自助打印营业执照设备等等,有效提升智能化水平,让企业和群众办事更方便、更快捷、更高效。

(三)建立在线审批平台是工程项目审批制度改革成效落地的根本保障

工程项目审批制度改革是各地政务服务中心(审批局)改革探索的一项重要内容。2018年5月14日,国务院办公厅正式印发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(国办发〔2018〕33号)之后,全国各地据此大力开展工程项目审批制度改革实践。广州市统一建设项目在线审批平台,统一部署至各个区运用。厦门市作为全国工程建设项目审批制度改革的试点市,在全省一张网的框架内研发了工程建设项目审批管理系统,集成了项目审批、监管等功能,全市所有项目均在此平台申报,形成“五种项目类型分类申报、四条工作主线并行推进、四个审批阶段并联审批”的模式,通过实行“分阶段并联审批、分主线并行推进”,进一步打破部门间互为前置、相互制约的现象,构建了“一张蓝图”统筹城市空间规划,“一个系统”推动跨部门协同管理,“一个窗口”提供审批综合服务,“一张表单”再造并联审批流程,“一套机制”保障审批规范运行的“五个一”全流程审批运行机制。审批流程改革后,从项目立项到竣工验收所需的申请材料由373项精简至76项。审批时限再压缩,财政投融资项目从申报立项用地规划许可阶段到办理产权登记,审批时间控制在90个工作日内;一般社会投资项目从取得用地到办理产权登记,审批时间控制在70个工作日内;带方案出让用地的社会投资项目及小型社会投资项目从取得用地到办理产权登记,审批时间控制在50个工作日内。深圳市推行“深圳90”改革,实施“聚变式”系统创新,完成制度性创设和特区立法全覆盖。由市人大审议通过,以市政府令的形式印发《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》和《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法》。按照两个规章的流程,政府投资建设项目从立项到施工许可办理完成,房建类项目审批时间控制在85个工作日以内,市政线性项目审批时间控制在90个工作日以内;社会投资建设项目从签订土地使用权出让合同至取得施工许可,审批时间控制在33个工作日以内,至不动产登记完成,审批时间控制在45个工作日以内。审批部门将由被动审批向主动服务建设项目转变,改变“以批代管”的行政审批观念和模式,加强对有关项目的事中事后监管,将原来的审批时限压缩了三分之二。该市在工程建设项目审批流程梳理的基础上,持续完善在线审批监管平台,全市所有建设项目在此平台完成收件受理审批功能。西安市高新区在市级政务服务网的基础上,进一步与阿里巴巴公司合作开发,进驻专业的工作小组,正在以企业需求为导向,量身定制项目审批系统。

(四)行政审批服务局运行模式的选择是政务服务改革成功与否的关键所在

本次考察中,广州南沙区、黄埔区和西安高新区都属于行政审批局+政务服务中心运行模式。通过考察比较,我们认为,行政审批服务局运行模式的选择是决定政务服务改革成败与否的关键所在。模式选择正确则事半功倍,否则适得其反。通过实地考察和理性思考,我们得出以下几点结论:

一是行政审批服务局的成立是提升行政审批或政务服务监管能力的必然要求。当前,全国各地除少数地方成立行政审批局负责政务服务审批运行监管外,一般都是政务服务中心(政务大厅)运行模式,大多属于当地政府办公室下属事业单位。一个事业单位(有些属于事业机构)将一级行政单位的行政审批事项集中于一个中心(大厅)进行管理,在监管职能行使上难免存在“小马拉大车”之嫌。所以成立行政审批服务局,理顺政务服务中心管理运行体制和权属关系,赋予其对行政审批或政务服务监管职能,这是提升行政审批或政务服务监管能力的必然要求。

二是划转审批事项不是行政审批服务局运行模式的最佳选择。通过实地考察和综合分析,我们认为行政审批服务局主要职责应该是对实施行政审批或政务服务职能的主体部门实施工作质量、运行效率、服务态度等方面进行有效监管。法律上赋予行政审批或政务服务职能的主体实施部门是“运动员”,而行政审批服务局(建议名称改为“行政审批监督服务局”)属于“裁判员”。要最大限度赋予行政审批服务局制定审批规则标准、强化考核监督、实施标准化管理的权力责任,充实其行政审批监管力量,强化审批监管职能。在行政审批服务局成立过程中一定要避免裁判员、运动员混为一体,这将严重背离成立审批局强化行政审批和政务服务监管职能的基本定位和要求。

三是行政审批服务局和政务服务中心必须“两块牌子、一体运转”。行政审批服务局和政务服务中心管理界限模糊,难以明确划分具体职责。为此,在设置行政审批服务局这一机构时一定要参照广州黄埔区和西安市高新区行政审批局模式,将行政审批(监督)服务局与政务服务中心实行“两块牌子、一套人马、一体运转”,避免因班子分设而职责划分不清、管理界限模糊导致管理人员出现内耗和推诿责任现象的发生。广州南沙区就存在类似问题,其将审批局和政务服务中心分别设立,审批局进驻中心分管审批事项,而政务服务中心又归政府办下设的政务办管理,其运行必然存在权责划分模糊的弊端。

(五)不断完善政务服务中心服务内涵和服务功能是政务服务中心的永恒主题

政务服务中心作为“放管服”改革和优化营商环境的“主渠道”“主阵地”,在国家高度重视和政策倾力支持之下,各地积极探索、大胆创新,不断充实服务内涵,完善服务功能,取得了显著成绩。广州市南沙区依托全省政务服务网,不断强化服务功能,将部分服务下沉到社区和街道,建立便民“蜜蜂箱”,提供24小时自助服务,并在广州市行政服务中心实体大厅内设立固定窗口,实现了异地通办。广州市黄浦区利用自助终端对办事群众进行在线辅导;创新推出涉及工程建设的十项评审费全由政府买单;首创“一门式”政策兑现窗口,办理科技项目配套资助、企业融资补贴、科技领军人才贷款贴息等132个政策兑现事项,为申请者提供政策兑现“一门式”办理服务;推行承诺制审批和容缺审批等制度,公布了承诺和容缺审批清单。厦门市行政服务中心服务设施齐全,设有政府信息查阅点、咨询服务台、电子自助服务区及银行、商务、照相、邮政、餐厅、医务(育婴)室等配套服务。深圳市行政服务中心建成便民服务餐厅,向市民提供开放的就餐服务。总之,各地政务服务中心在政务服务方面各有千秋、各具特色,服务内涵和服务功能都在不断探索完善之中,这也充分彰显出政务服务工作“没有最好,只有更好”。

三、几点建议

通过考察学习,结合我市实际,现就如何快速推动我市政务服务改革发展建议如下。

(一)推进“一窗式”集成服务改革,建立“一窗式”运行模式

“一窗式”集成服务改革是各地政务服务改革的新亮点、新模式。要参照外地经验,按照市政府办公室制定印发的《榆林市建立综合受理窗口的实施方案》要求,着手设立综合受理窗口,实行“前台综合受理、后台分类审批、审批限时办结、统一窗口出件”的“一窗式”服务模式,对政务服务中心布局进行调整,撤销部分部门窗口,由政府统一设立“综合受理窗口”,实现跨部门、跨业务的协同管理和“集成服务”。综合受理窗口工作人员由政府直接派出,不受部门约束。公众到政务服务中心后,只需在综合受理窗口递交材料即可,由“一事跑多窗”变成“一窗办多事”,免除公众在多个办事窗口来回奔波之苦。后台各职能部门要按照各自职能进行“分类审批”,在限定的时限内办结,再由出件窗口“统一出件”,即“前台收件、后台审批、限时办结、窗口出件”,实现受审分离,有效解决过去窗口忙闲不均、办事群众多窗口跑路、多轮次排队、阶段性办件拥挤等问题。行政审批管理办(政务服务中心)作为政府派出的监管单位负责“进、出”口监管,确保在限定的时限内办结即可。

(二)不断完善“互联网+政务服务”功能,提升智能化政务服务水平

一要加快政务服务“一张网”建设。对照中省关于“互联网+政务服务”平台建设要求,尽快理清建设单位权责,加快推进市县政务服务平台一体化建设,年底前建成全省政务服务“一张网”,实现50%以上事项在网上咨询办理。要建立完善共享交换系统,打通部门数据“壁垒”,实现数据的共享和交互利用,让“数据多跑路、百姓少跑腿”。

二要完善“互联网+政务服务”功能。不断开发“互联网+政务服务”功能是创新完善政务服务体系的重要手段。要不断加大投入,在政务服务中心添置大量提供便民服务的自助终端设备;要尽快完成24小时自助服务区建设,实现各部门自助终端设备的集约化利用和24小时不间断服务;要开发智能政务一体机,高度集成政务服务事项,向老百姓提供智能化、一体化自助终端服务;要适时开发远程视频受理系统,推动“微警认证”新技术应用,争取早日迈入“刷脸办事”新时代;要大力推广“在线咨询、网上申请、快递送达”的政务服务模式,建立便民“蜜蜂箱”,将部分服务下沉到社区和街道,提供24小时自助服务,实现异地通办,让企业和群众办事更方便、更快捷、更高效。

(三)加快建立工程项目在线审批平台,为工程建设项目审批制度改革保驾护航

工程建设项目审批制度改革是推动“放管服”改革、优化营商环境的一项重要内容,而建立工程项目在线审批平台则是工程建设项目审批制度改革落地见效的基本保障。目前,各地都在积极探索工程建设项目审批制度改革的路径,不断完善制度体系,压缩审批时限,简化审批流程,推动并联审批、容缺审批、信任承诺审批等措施落地见效。但要从根本上落实这些运行机制和措施,必须开发建设适合本地工程建设项目的在线审批平台,推动审批过程由“物理集中”向“化学反应”过度,由综合窗口的“物理送达”向“电子推送”转变,实现投资建设项目受理全覆盖、审批全流程、管理全方位、监管全过程的终极目标。在审批平台建设过程中,开发技术人员要深入了解窗口一线,以办事需求为导向“量身定制”,实现投资项目审批、核准、备案“一窗受理、联审联办、网上推送、依责监管、全程监察”,促进投资项目监管高效化、规范化、科学化。

(四)优选行政审批局成立运行模式,大力推进相对集中行政许可权改革

行政审批服务局的成立是大势所趋,是政务服务改革的必然选择。全国各地已经在相对集中行政许可权改革方面做了大量探索,有银川模式、延安模式、天津滨海新区模式等等,也有本次考察的广州南沙区、黄埔区和西安高新区模式。这些模式在实践过程中有成功、也有失败,有曲折、也有诸多尴尬。为了在成立行政审批服务局方面能够趋利避害,我们提出如下建议:

一是将“行政审批管理办公室”更名为“行政审批监督服务局”,机构性质由原来的“市政府直属事业机构”变为“市政府工作部门”,从而提升在市政府部门中的地位,赋予其行政审批监督权力,相应增加“项目审批监督科”“市场准入监督科”“社会事务监督科”“便民服务监督科”等科室,进一步增强监管力量,提升监督服务能力。

二是继续推行现有的管理运行模式。要按照“大厅之外无审批”“审批在中心、中心不审批”的工作思路,继续由相关部门按照行政审批“三集中、三到位”改革的要求,将部门所有审批服务事项集中在行政审批科室,行政审批科室再整建制进驻政务服务中心,集中履行部门的审批权力,并接受原部门和行政审批监督服务局的双重管理。行政审批监督服务局主要是履行行政审批监督服务职能,负责制定行政审批和政务服务的基本规则,推行标准化管理,加强行政审批和公共服务事项要素梳理和流程再造,压缩审批办理时限,简化办事程序,强化“综合受理、并联审批、限时办结、统一出件”等过程管理。党委、政府要提升行政审批监督服务局年度考核赋分权重,提升其在政府部门中的地位和社会影响力。这样既能保证行政审批监督服务局的行政审批监督的地位,也将保障行政许可权的相对集中行使,更不违反上位法赋予部门的相关职权定位。

三是将行政审批(监督)服务局与政务服务中心的机构设置为“一套班子、两块牌子、一体运转”,避免两个机构分设带来的权责不清、互相推诿现象的发生。

(五)不断完善政务服务功能,扩充政务服务内涵

服务永无止境,政务服务内涵建设永远在路上。要不断完善政务服务功能,扩充政务服务内涵。

一是要尽快梳理并公开“马上办、网上办、就近办、一次办”清单,进一步压缩承诺时限,提升办事效率,增加“马上办”“网上办”“就近办”“一次办”的比率和老百姓的办事知晓率,形成倒逼机制,确保网上办事项达到50%以上,让“数据跑路”取代“群众跑腿”;将审批承诺时限压缩在法定时限35%以内,将便民服务事项办理向社区、24小时便利店延伸,解决办事群众“最后一公里”的痛点;要履行一次性告知、首问负责等服务承诺,提高老百姓办事的满意度。

二是要探索设立政策兑现窗口。建议由发展研究中心或法制办牵头,梳理分散在各部门政府已经制定出台的民生优惠政策以及企业优惠政策的具体事项。并将这些事项全部纳入拟在政务服务中心设立的“政策兑现”服务窗口,进行以“一口受理、内部流转、集成服务、限时办结”为核心的“一门式”办理服务,从而解决办事群众和企业往返多个部门申报政策扶持的不便。

三是要推行信用承诺制改革。要参照广州黄埔区经验,研究制定《榆林市企业投资建设项目承诺制信任审批实施办法细则》,在试点的基础上逐步推行企业投资项目承诺制信用审批,为企业提供更加便利的审批环境。

四是要进一步完善政务服务设施。根据政务服务中心目前业务进驻情况,现有的办公场地已难以保障进驻的功能需要。要尽快协调机关事务管理部门,封堵与政务服务中心业务无关的单位继续进驻市民大厦,腾出更多空间,满足行政审批“三集中、三到位”改革的功能布局需要,使中心更好地提供图书阅览、档案查阅、票据存取、政务信息查阅、咨询服务、电子自助服务以及商务、照相、邮政、医务(育婴)室等配套服务,不断充实政务服务内涵。

五是要建立向市民开放的就餐制度。市民大厦餐厅正在建设之中,按原有设计仅建二层,能满足870人的就餐需求。根据各地政务服务中心餐厅面向社会开放的通行做法,现有设计已远远不能满足向市民开放的需要。为此,建议将市民大厦职工餐厅改建为四层,扩大就餐规模,建成后面向市民开放,为市民提供便利的就餐服务。

(执笔:榆林市行政审批管理办公室   林立  尚桐)


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