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关于探索长效机制巩固脱贫成果的调查与思考

2020-11-13 11:38:12   来源:本站   点击:

摘要:党的十九届四中全会提出,坚决打赢脱贫攻坚战,要建立解决相对贫困的长效机制。目前,榆林已经全面进入脱贫攻坚收官期,2019年8个国定贫困县全部“摘帽”,1074个贫困村将全部“出列”,48.7万贫困人口将全部“脱贫”。然而,贫困具有长期性和动态性特点,一时的脱贫并不能保证最后的胜利。尽快推动榆林建立与完善稳定脱贫的长效机制,切实增强困难群众发展能力,不仅关系到榆林打赢脱贫攻坚战的进程与质量,对于2020年以后促进全市已脱贫地区经济社会可持续发展、减缓相对贫困同样具有重要意义。基于上述原因,市政研督查办围绕“探索长效机制,巩固扶贫成果”课题展开调研,形成如下报告。   

一、榆林实现稳定脱贫的实践和经验

为巩固脱贫成果,防止发生返贫,榆林市将因地制宜、精准施策贯穿于脱贫攻坚全过程,扎实推进产业扶贫、易地搬迁、危房改造、就业创业、生态补偿、医疗救助、教育支持、兜底保障“八个一批”工程,尤其在推进产业发展方面的积极探索,形成了许多有借鉴意义的地方实践和经验。下面五个县区既有通过验收已脱贫摘帽、退出贫困序列的县区,也有即将摘帽的县,其扶贫长效机制的探索有很强的典型性和代表性,是我市产业扶贫的缩影和亮点,对加快我市全面建成小康社会具有重要示范意义。

——榆阳区:以赵家峁村土地产权改革为引爆点,全域推开“三变”改革,有效激活农村发展潜力,带动其它产权改革次第推开,形成了“土地确权确股不确地”模式,成为全省试点。

——米脂县:坚持把产业扶贫作为脱贫攻坚治本之策,主抓山地苹果、米脂小米、电子商务、光伏发电等“四大助贫产业,以产业发展打牢脱贫基础。

——绥德:以产业为依托,大力发展以山地苹果、核桃、红枣、芝麻蜜香瓜、养殖、文化旅游、特色小吃为主的本地优势产业,按照“政府补贴、贫困户认领、公司管理、利益共享”原则,打造“六借六还”“两优先”和“一机制”的帮扶模式,初步形成“一镇一业、一村一品”的产业发展格局。

——子洲:探索财政专项扶贫资金项目到村到户管理模式,统筹部门、乡镇扶贫资金,利用扶贫信贷资金的杠杆作用,建立财政金融扶贫资金监督管理长效机制,对贫困村基础设施建设项目和发展种植、养殖、农副产品加工业及其它增收所需的设施、购买种苗种畜等费用的补助资金及时全额发放到位,有力地保障了产业扶贫进程。

——吴堡:坚持长效产业和短平快产业、个体项目和集体经济齐抓,探索形成3种产业扶贫模式,即按照“因地制宜、因户施策、长短结合、多点支撑”的思路,将传统种养业、经济林规范管理、农产品加工、商贸流通、电商等多个门类全部纳入扶持范围。针对无劳动能力的贫困户,通过“保底分红”“养殖托管”“订单收购”等形式,建立起以“支部+龙头企业(合作社)+贫困户”和“电商+加工企业十合作社十贫困户”的扶贫模式。

二、榆林脱贫攻坚长效机制存在的问题

虽然我市脱贫攻坚在力度、广度、深度和精准度上都达到了前所未有的新水平,绝对贫困几乎消灭,但产业发展依然是脱贫攻坚最大的问题,也是扶贫最大的困难。分析发现,我市产业扶贫存在一些不容忽视的问题,具体表现在以下五个方面:

(一)农村产权制度改革还不完善。从调研情况来看,一些村村集体经济组织领导机制不健全,理事会、监事会、成员代表大会、理事长没有充分发挥作用。表现在收益分配机制不明确,集体经济收入后,章程中没明确分配给谁、怎么分配、分配先后顺序,以及提取公积金、公益金比例,特别是涉及贫困户和扶贫资金时,没有利用集体经济产生的效益扩大再生产、延长产业链。集体资产监管体系不到位。

(二)自然条件、人口外流等因素制约贫困地区发展。脱贫攻坚越往后,遇到的越是难啃的硬骨头。从调研情况来看,特别剩下的贫困村户和贫困人口,主要集中在南部六县,致贫原因一方面自然生态条件差,靠天吃饭,山大沟深,以传统农业为主,生产经营粗放,土地集中整治难,发展集约化和机械化现代农业受到多方面因素制约。另一方面是贫困地区剩余人口劳动力严重不足,年龄偏大、缺乏产业发展的愿望,无法承担产业发展的重任。

(三)产业链短、散、单特点明显。从产业脱贫增收来讲,2018年产业扶持户人均增收3306元,已经超过脱贫标准线,带动增收不能说不强;从持续增收致富来讲,主导产业带动能力确实不强,山地苹果产业还没有见效、红枣产业面临瓶颈,带动效果不明显。当前最重要的是减贫任务,短期项目是快速增收的主要途径且风险较小,长线产业正在培育中,还没有见到效果。后期短散问题主要是通过延伸产业链条,形成品牌效应、适度规模化、多元化经营。

(四)利益联结机制还不紧密。从调研的情况来看,存在以下问题:一些企业与贫困户签订的合同不规范,合作社带动贫困户签订入社协议,未约定股份和分红比例;一些合同规定贫困户入股后不可以参与甲方的经营;一些主体与贫困户签订合同时对入股资金最终归属权不明晰;一些合作社财务不透明,只是固定分红,对入股资金产生的效益不明确;一些主体没有将贫困户嵌入产业链条,贫困户只入股,不参与生产。上述情况最大的问题就是导致产业带动脱贫效果不明显。

(五)风险防控机制不健全。表现在企业合作社等经营主体因市场原因或者其他原因无力履约时,没有相应的管理办法,无法保障贫困户的利益,主要是没有风险防控措施以及长效机制。一些主体因经营不善无法给贫困户分红;一些合作社因市场出现风险无法分红等等,这些都是因为没有约束机制和防风险机制。

三、完善稳定脱贫长效机制的建议

按时完成脱贫攻坚任务的同时,脱贫的质量也同样需要保障,如何防止脱贫之后再返贫,同样是需要解决的硬任务。这就需要采取有力的措施,防止返贫减少返贫,最重要的就是建立一种稳定脱贫的长效机制。经过调研和反复讨论,我们形成以下五个方面的建议。

(一)建立产业扶贫全覆盖机制。没有可持续的产业,容易出现政府前脚扶贫,贫困户后脚返贫。所以要尽快出台全市贫困村产业发展三年(五年)规划,实行“一村一策”,宜农则农、宜工则工、宜商则商。完善全市农村土地流转办法、机构、网络平台、风险防范措施等,支持依法有序流转。学习广安黄锋模式(即:以产业发展当标杆,按照现代农业模式高标准发展3000亩纽荷尔脐橙,建立“村集体+合作社+农户的利益联结机制,发展壮大村集体经济。依托党员精准扶贫示范项目发动贫困户积极参与,因地制宜大力发展庭院经济,推动群众增收),做强做活村集体经济,引导带动贫困户参与村集体产业,在扶持方式上坚持因户施策,有劳动能力和发展意愿的,以扶持其自主创业为主;有部分劳动能力的,以扶持其发展力所能及的种养业为主;完全丧失劳动能力的,也要扶持其入股产业合作社带动发展。改善贫困村基础设施条件,加大对返贫群众扶危济困力度。重点发展当地有资源和技术优势、市场前景好、家家户户都能参与的成熟产业。

(二)建立贫困群众素质提升全覆盖机制。坚持“志智双扶”,统筹推进扶勤扶德。大力开展技能培训、职业教育和创业培训等,增强贫困农户脱贫本领。探索建立反向约束机制,对“因懒、因赌、因子女不孝”等原因致贫的精神贫困对象,加强教育惩戒,克服“等靠要”思想,树立“脱贫光荣”的价值观。一方面要强化贫困群众脱贫光荣意识。讲好身边的“脱贫故事”,树立脱贫标兵、最美脱贫农户等主动脱贫的先进典型,弘扬奋进有为、勤劳致富的传统美德,激发贫困群众的脱贫信心和内生动力。另一方面增强贫困群众创业就业能力。免费实施技能培训,全面提升贫困群众的劳动技能,增强脱贫本领。

(三)贫困村服务管理提升全覆盖机制。实施脱贫攻坚与乡村振兴融合战略,完善贫困村基础设施维护管理,保持常态长效,推进贫困村健康有序发展。一方面要强化村级组织的引领作用,重从高校毕业生、返乡农民工、退伍军人、致富带头人中选拔村干部。另一方面要强化村集体的服务能力。学习吉安的万安经验(即:利用财政资金投资参与“龙头企业+金融+农户“的产业扶贫模式,充分发挥财政扶贫的杠杆作用。加强与银行、保险公司的协调配合,降低产业扶贫贷款、入保准入门槛,对于贫困户申请贷款免年龄限制及担保要求,从而加大资金投放量,提高扶贫贷款资金使用效率),支持贫困村盘活集体资产资源、闲置宅基地复垦、乡村基础设施公共服务等项目所产生的经济效益,整合壮大村集体经济。

(四)健全利益联结机制。一是创建发展“红色股份”,让扶贫资金变股金,使贫困农民变股民。支持贫困户以承包土地、林地经营权、闲置房舍、劳动力等入股参与产业发展,并通过订单生产、入园务工等方式,实现租金、股金、薪金等多元收入。

二是扶持一批“扶贫车间”,按照吸纳建档立卡贫困群众数量、帮助贫困户增收情况等,对经营主体给予相应奖励。三是贫困村产业扶贫合作社要把贫困户全部联结到产业链条上,确保每户贫困户至少有1项扶贫产业,至少加入1个扶贫合作组织。要合理组织贫困户参与合作社的生产劳动并取得报酬。合作社与贫困户的分红协议一般每隔3年一签,贫困户的分红收益要设定年最低分红额度,合作社效益较差的年份要确保按最低额度分红。

(五)完善农业风险防控体系。充分利用商业保险降低灾害损失和市场风险,建议各县市区财政资助贫困户开展家庭财产、产业灾害和农产品价格风险等多重商业保险,降低贫困户遭受自然灾害损失和农业产业市场风险。同时积极推行贫困户家庭财产保险和农业产业灾害保险,资助有贫困户入股的合作社开展农业产业灾害保险。积极探索贫困户农产品价格保险,降低贫困户产业市场风险。

 

 

 课题组组长:吕亚伟

  课题组成员:郝维林 赵瑞 贺明珠 童凌云 冯慧茹    

       人:童凌云


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