各县区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：

       《榆林市医疗机构设置规划指导意见》已经市政府研究同意，现印发你们，请结合实际，认真贯彻落实。

       榆林市人民政府办公室

       2015年10月8日    

榆林市医疗机构设置规划指导意见

（2015-2020年）

       为了优化医疗资源配置，建立布局合理、服务可靠、技术适宜、覆盖城乡的医疗服务体系，不断满足人民群众日益增长的医疗需求，有效缓解城乡居民“看病难、看病贵”问题，根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》、《医疗机构管理条例》、《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》、《陕西省医疗机构设置规划指导意见(2015—2020年)》（陕卫医发〔2014〕354号）精神，特制订本规划。

       一、指导思想

       认真贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和国务院《关于促进健康服务业发展的若干意见》精神，以科学发展观为指导，以人人享有基本医疗卫生服务为目标，加大医疗机构设置宏观调控力度，不断缩小医疗资源城乡、区域差距，提升医疗服务的公平性、可及性和整体绩效，促进医疗资源合理配置和城乡医疗机构协调发展，逐步建立布局合理、定位明确、规模适度、结构合理、功能完善、富有效率、与经济社会发展相适应的医疗服务体系，满足全市人民群众的医疗服务需求。

       二、现状分析

       （一）发展概况。

       榆林市位于陕西省最北部，总土地面积4.358万平方公里，辖1区11县、176个乡镇、5507个行政村。截止2014年底，全市总人口359万，全市生产总值3005.7亿元，财政总收入677.6亿元，城镇居民人均可支配收入27920元，农民人均纯收入8750元。人口出生率为12.07‰，死亡率为5.63‰，自然增长率为6.44‰。婴儿死亡率2.67‰，孕产妇死亡率6.56/10万。甲乙类传染病报告发病率为313.45/10万。

       （二）医疗资源。

       1.医疗机构数。2014年全市共有医疗卫生机构4939个。其中，医院105所，基层医疗卫生机构4537所，专业公共卫生机构283所，其他医学培训机构14所。医院按类别分，综合医院69所、中医院15所、专科医院20所；按级别分，三级医院4所、二级医院24所；按所有制形式分，公立医院41所、民营医院64所。

       2.床位数。2014年，全市实有床位数17248张。其中，医院床位13448张，基层医疗卫生机构3585张，专业公共卫生机构215张。医院中，按类别分，综合医院10596张、中医院2226张、专科医院601张；按级别分，三级医院3495张、二级医院5740张；按所有制形式分，公立医院10036张、民营医院3412张。全市平均每千人口床位数5.10张。

       3.卫生人员数。2014年，全市共有卫生技术人员21245人。其中，执业（助理）医师5852人，注册护士8098人。平均每千人口拥有卫生技术人员6.28人，执业（助理）医师1.73人、注册护士2.39人。全市有乡村医生3357人。

       从卫生技术人员分布上看，医院拥有卫生技术人员14004人，基层医疗卫生机构4163人，专业公共卫生机构2738 人，其他卫生机构340人。医院中，按类别分，综合医院11083人，中医院2362人、专科医院539人；按级别分，三级医院4427人、二级医院6012人；按所有制形式分，公立医院11082人、非公立医院2922人。

       医院卫生技术人员中，按职称分类，高级职称占7.1%，中级职称占15.33%，初级及以下职称占77.58；按学历分类，本科以上21.3%、大专占43.63%、中专及以下占34.76%。

       （三）医疗服务。

       2014年全市医疗机构总诊疗1300.83万人次，其中医院诊疗589.05万人次，基层医疗卫生机构诊疗701.78万人次。医院诊疗患者中，门急诊588.98万人次，总入院43.83万人次，住院病人手术8.58万人次。

       全市出院者平均住院日7.9天，其中医院平均住院日8.1天，基层医疗卫生机构6.8天。医院中，按级别分，三级医院平均住院日为10.1天，二级医院为7.3天。按类别分，综合医院平均住院日为8.0天，中医医院为8.9天，专科医院为8.7天。按所有制形式分，公立医院平均住院日为8.4天，非公立医院为6.9天。

       全市年平均病床周转次数30.5次，其中医院平均病床周转次数32.5次，基层医疗卫生机构23.4次。医院中，按级别分，三级医院平均病床周转次数35.1次，二级医院为36.8次。按类别分，综合医院平均病床周转次数为33.6次，中医医院为30.9次，专科医院为20次。按所有制形式分，公立医院平均病床周转次数为34.8次，民营医院为25.8次。

       全市医院处于超负荷运转状态。三级医院平均床位使用率为98.76%，二级医院为76.13%；医生日均诊疗病人7.9人，其中，三级医院5.2人，二级医院7.3人；医生日均负担住院病人床日数2.2张，其中，三级医院2.9张，二级医院2.8张，一级医院1.0张。

       三、主要问题

       （一）医疗资源分布极不均衡。

       我市每千人口医院床位数、医师数、护师（士）数等指标已经达到或超过陕西省平均水平，但南北县区差距大，城乡差距悬殊，城市与农村资源不平衡；技术水平、医疗设备差距更显突出，医疗服务水平特别是广大农村极为薄弱。

       从诊疗次数看，全市床位与执业（助理）医师数之比仅为1:0.34（全省为1:0.4，较适宜为1:0.6），医生人均担负诊疗人次数达7.9人次，执业（助理）医师工作负担明显高于全省6.48人次，医务人员总体处于超负荷工作状态，医疗服务供给与需求存在一定差距，部分医疗机构和专科领域“看病难”、“住院难”的问题还比较突出。

       从医疗供给看，2014年城市每千人口床位数7.76张，农村仅2.21张，城市每千人口卫生技术人员数9.71人，农村仅2.56人；75%以上副高以上职称和本科以上学历的卫生技术人员在市级医院工作。优质医疗资源过度集中于榆林城区，基层医疗卫生机构卫生技术人员缺乏，服务能力薄弱，城乡医疗资源和医疗服务水平差距明显。

       从学科结构看，各临床专业设置与需求不相适应，重点人群医疗需求难以得到保证。0—14岁儿童占总人口数的14.9%，其两周患病率为158.4‰，高于人群平均水平（131.4‰），但儿科病床及儿科医师数仅占病床总数、医师总数的8.82%和6.7%；全市每万人精神科床位数仅0.3张，精神卫生专科医师仅0.9人，远远低于全国平均水平（1.58张和1.94人）。儿科、传染、精神、康复等专业服务能力不足，不能满足临床需要。

       （三）城乡医疗服务利用差别显著。

       2014年，医院住院人次数占住院总量的85.7%，基层医疗卫生机构住院人次数仅占13.6%；医院平均床位使用率高达87.26%，大部分三级医院超过99%，基层医疗机构仅有45.42%；基层优质医疗资源匮乏，服务能力较低。城市医疗资源过度利用与基层医疗资源利用不足并存，资源利用结构倒挂、效率不高，整体性、联动性和协调性不足。

       （四）城市社区卫生机构不健全，新的医疗服务网络未形成。

       多因素致使城市社区卫生服务机构设置不健全，社区、专科医院，大医院的新型服务网络未形成，双向转诊难落实，无法引导病人分流，小病在社区，大病上大医院，加上城乡医疗资源配置不合理，导致城市大医院人满为患，医院和医务人员超负荷运转。

       （五）学科建设滞后，名牌科室不多。

       各级、各类医疗机构都不同程度地存在学科建设滞后，发展不平衡，缺乏特色品牌科室，拔尖人才和学科带头人极度匮乏。

       （六）多元化办医格局尚未形成。

       全市有民营医疗机构88家，其中榆林中心城区29家，但是机构级别低，规模小，服务能力偏低，并且是重复设置，缺乏真正上规模、上档次的品牌医院。由于机构多，病源有限，导致无序竞争，违法医疗广告屡禁不止；具有一定规模、专科特色的民营医疗机构比重不足，尚未形成与公立医院有序竞争、相互促进的格局。

       四、规划原则

       坚持以人为本，以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点，坚持统筹兼顾、协调发展的科学发展观，建立健全覆盖城乡居民的医疗服务体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗服务。

       （一）总量发展原则。

       坚持以实际医疗需求为导向，有序发展各类医疗资源。统筹城乡、地域、层级间医疗机构设置。控制中心城区医疗机构、三级综合医院数量和规模，优先发展二级医院、专科医院和短缺专业，重点支持地域偏远、交通不便、诊疗需求突出的地区。保证城乡居民公平均等享有基本医疗服务。

       （二）结构调整原则。

       控制综合医院，发展专科医疗机构。新增资源优先发展各类专科医疗机构，根据医疗需求合理设置床位规模。调整综合医院学科结构，加强儿童、精神卫生、传染、产科、康复等学科建设，增加三级综合医院手术科室、重症医学科室的病床比例。

       （三）分级诊疗原则。

       明确各级各类医疗机构的功能和职责，依据不同层级、不同类别医疗机构的服务能力，合理确定医疗机构数量、规模和布局，完善转诊标准和流程，建立分级医疗、双向转诊的医疗服务体系，逐步实现90%患者在县域内医疗机构诊疗的目标。

       （四）鼓励社会办医原则。

       合理确定公立医院数量，为社会资本举办医疗机构预留空间。在公立医院基本满足基本医疗服务需求的情况下，优先设置社会资本举办的、资源稀缺的专科医疗机构，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制和优势互补、有序竞争的发展格局。 

       （五）中西医并重原则。

       进一步落实完善中医药事业发展政策和机制，在深化医改中充分发挥中医药作用。各级中医院要保持发扬中医药特色优势，各级综合医院、专科医院、社区卫生服务中心和乡镇卫生院要建好中医科、中药房，配备中医药人员，使中医药服务得到全面推广应用。

       五、规划目标

       到2020年，依据医疗服务需求总量和结构变化趋势，全市医疗资源发展目标为：全市基本医疗服务体系更加健全，医疗卫生服务可及性、服务质量、服务效率和群众满意度显著提高，地区间卫生资源配置和人群间健康状况差异明显缩小，基本实现全体城乡居民病有所医。

       （一）全市平均千人口床位数、执业（助理）医师数、注册护士数分别达到6.5张，2.86人和3.05人，居全国中上水平。

       （二）床位与卫生技术人员之比达到1:1.4左右，其中床医比达到1:0.5以上，床护比达到1:0.6以上。卫生技术人员中副高以上职称者达到8%，本科以上学历者达到25%左右。

       （三）三级医院数量规模扩张得到有效控制，诊疗病种和医疗水平与其功能定位相适应；二级医院服务能力明显增强；其他医院和基层医疗卫生机构服务效率显著提高，初步建立各有侧重、相互衔接的分级诊疗模式。

       （四）县级医院、基层医疗机构服务能力和服务效率有较大提升。县级医院达到二级甲等医院水平，满足县域基本医疗服务需求。城市居民每4000人至少有1名合格全科医生，农村居民每3000人至少有1名执业（助理）医师，基层医疗卫生机构床位使用率达到70%以上。

       （五）临床急需专业得到较快发展，儿科、传染、精神卫生、康复等学科床位数分别达到医院床位总数的8%、5%、3.5%和2%。服务能力与人口结构和发病水平基本适应。

       （六）社会资本办医规模占比明显增加，服务能力进一步增强，床位数和服务量力争达到总量的20—30%。

       六、规划范围

       规划范围包括全市各级各类医疗机构、床位、人员和设备（含社会资本投资的卫生资源）。其中，医疗机构指综合医院、专科医院、中医院、妇幼保健院、社区卫生服务机构、乡镇卫生院、村卫生室；床位指医疗机构年底固定实有床位数；卫生技术人员指执业医师、注册护士，设备指甲类和乙类大型医用设备。其他医疗资源要素按相应标准配置。

       七、规划要点

       （一）摸清资源底数。

       开展全面摸底调查，明确现有医疗机构、床位、人员的数量、地域分布、学科结构、诊疗能力、利用效率等重要指标；依据经济社会发展、人口总量和结构分布、疾病谱变化等情况科学预测医疗服务需求；认真分析研判医疗需求和供给之间在总量、结构和分布上的差距，为科学制定医疗机构设置规划打好基础。

       （二）明确发展目标。

       坚持以公立医疗机构为主导，提供基本医疗卫生服务；促进社会力量办医发展，提供多层次医疗服务。根据现有医疗资源情况，结合社会经济发展水平、地理条件、人口状况、居民卫生服务需要等，合理确定医疗机构类别、级别、数量、规模及分布。各级各类医疗机构的设置应当层次清楚、结构合理、功能互补，以利于发挥整体功能。

       （三）构建较为完善的医疗服务体系。

       切实加强医疗服务体系建设。在农村建立以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的服务网络；在城市形成以社区卫生服务机构，二、三级综合医院（区域医疗中心）和专科医院为基础，门诊部、诊所等为补充的格局，建立完善社区卫生服务机构与大医院、专业公共卫生服务机构上下联动、分工明确、协作密切的城市医疗卫生服务体系。

       （四）合理布局各层级医疗机构数量规模。

       当前，我市三级医院数量规模已基本能够满足相应医疗需求，二级医院服务能力仍然不足，特别是南部县区表现尤为突出，其他医院和基层医疗卫生机构服务效率明显偏低。规划期内要严格控制三级医院数量规模，不再设置三级医院；同时，要加快发展二级医院，优先建设发展县级医院，提高服务能力和水平，使90%的常见病、多发病、危急重症和部分疑难复杂疾病的诊治、康复能够在县域内基本解决；原则上不再设置一级医院，鼓励一级医院和未定级医院转为社区卫生服务中心和卫生院。促进各级医院按照功能定位提供医疗服务，逐步形成“分级诊疗、急慢分治、防治结合、双向转诊”的服务格局。

       （五）控制公立医院单体规模。

       严格控制公立医院特别是三级医院单体床位规模的不合理增长，避免大型医院对医疗资源和患者的“黑洞效应”和“虹吸效应”。县级综合医院（单个执业点，下同）床位数以300—500张左右为宜，市级综合医院床位数以500—1000张左右为宜。其他公立医疗机构按照其功能定位和服务范围合理确定单体规模。床位使用率低于90%或床位与卫生技术人员比例低于1:1.2的公立医院，规划期内不得增加床位。

       （六）大力推广中医药服务。

       鼓励有条件、有积极性的综合、专科医院，与中医、中西医结合医院开展技术合作，促进中医药事业发展。重点建好1所市级中医医院、12所县级中医院，将它们建成市中医院建成市级中医、中西医结合医疗、教学、科研基地。各级综合医院要设置中医科和中药房，中医床位设置应达到医院总床位数的5%。社区卫生服务中心、乡镇卫生院要设置中医科和中药房，社区卫生服务站和村卫生室配备中医诊疗设备，能够提供基本的中医药服务，实现中医药服务体系全覆盖。到2020年，全市中医床位达到每万人口6张。

       （七）促进非公立医院发展。

       在保障基本医疗服务需求的前提下，严格控制公立医疗机构数量和规模，新增医疗机构主要由社会力量举办。各地要在规划中为非公立医院预留充足发展空间，采取有力措施，提高非公立医疗机构床位、人员、服务量在总量中所占比重，加快形成多元化办医格局。

       八、规划内容

       到2020年，全市规划医疗机构床位总数约22750张（以常住人口350万规划），每千常住人口床位数达到6.5张左右。其中医院千人口床位数达5.5张，基层医疗卫生机构1.0张。医院床位中，公立医院4.3张，非公立医院1.2张。公立医院中，市级医院1.2张，县级医院2.6张（另外有省级医院0.5张）。

       （一）医疗机构。

       1.公立综合医院。

       （1）三级医院。设置3所，其中榆林市第一医院（榆林院区床位1500张、绥德院区1000张），榆林市第二医院1500张，榆林市第四医院（星元医院）床位800张。

       （2）二级医院。设置12所，其中榆阳区人民医院床位500张，神木县医院床位845张，神木县医院新村分院600张，靖边县医院1000张，府谷县医院床位800张，定边县医院床位1000张，绥德县医院床位300张，米脂县医院床位440张，横山县医院床位200张，佳县医院床位500张，清涧县医院床位200张，子洲县医院床位460张，吴堡县医院床位200张。

       （3）一级医院。严格控制一级医院数量，保持现有的数量，不再新设置一级医院床位。

       2.公立中医院、中西医结合医院。

       （1）三级医院。设置1所，即榆林市中医院床位1100张。

       （2）二级医院。设置12所，其中榆阳区中医院床位300张，府谷县中医院床位500张，定边县中医院床位260张，靖边县中医院床位800张，绥德县中医院床位150张，米脂县中医院床位120张，横山县中医院150张，佳县中医院床位120张，清涧县中医院床位140张，子洲县中医院床位200 张，吴堡县中医院床位50张，神木中医院在县医院内，两块牌子一个医院。

       （3）一级医院。规划期内不再新设置一级中医院。

       3.公立妇幼保健院（所）。

       在榆林市级妇女儿童保健医院的基础上，整合资源，提升能力。榆阳区妇幼保健院设置床位300张，其它县区可根据实际情况设置二级妇幼保健院、妇幼保健所或妇幼保健科。

       4.公立专科医院。

       结合榆林市综合医院专科建设实际，在现有的医疗机构的基础上提高现有专科医院服务能力和服务水平，有侧重对部分市级重点专科培育为市级中心（或专科）医院，补充承担专科医院职能。

       精神卫生中心。由政府举办，在现有的精神卫生中心的基础上，逐步建成拥有床位400张的三级精神病医院。各县区应当至少有一家县级综合医院设置精神科门诊或心理治疗门诊。

       戒毒康复医院。由政府举办，根据实际需要设置1所榆林市戒毒康复医院。

       榆林市传染病医院。加快传染病医院建设进度，逐步建立1所床位600张的三级传染病医院，医院实行平战结合管理，平时满足东沙新区居民群众的日常就医，传染病疫情发生时开展传染病救治。规划期内县级不设置传染病医院，在县级综合医院设置感染性疾病科，床位应在20—30张。

       榆林市骨科医院。由政府举办，结合医药卫生体制改革和全市重点专科建设情况逐步将市骨科医院建设成为1所床位150的二级骨科医院或者为挂靠在综合医院的市级骨科中心。规划期内在不增设骨科医院。

       5.非公立综合医院、专科医院。

       按照《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》、《陕西省医疗机构设置规划指导意见(2015—2020年)》民营医院千人口拥有床位1.2张的标准，我市非公立医院总床位数已经超出要求，对于现有的非公立综合医院和专科医院加强管理，指导提升服务能力和水平，力争非公立医疗机构诊疗量分别达到总量的20-30%。在总量控制的前提下，可根据经济的发展，城市人口的聚集等实际情况给现有民营医疗机构增加一定的床位。县区可在非公立医院总床位数量控制的前提下，可自行设置床位不满100张的综合性非公立医院。

       6.急救中心。加强市120急救调度指挥中心数字化建设；推进县区卫生应急急救点建设，在有条件的县成立急救站，二级以上医院应加强急诊科建设，急救站和急诊科与市急救中心构成本区域急救网络。

       7.临床诊断机构。中心城区设置1所临床检验、影像、病理诊断机构。规划期内，县级不设临床诊断机构。

       8.乡镇卫生院。按照到2020年，乡镇卫生院床位按每千人口0.6-1.0张设置，原则上维持2014年床位数。卫生技术人员按照服务人口的1.2‰配备。创造条件，加强基层卫生人才建设，为加大全科医生的培养引进力度。乡镇卫生院根据其功能分为中心卫生院和一般卫生院，并实行分类管理。在甲类卫生院中，选择40所卫生院（每县区3-4所），将基础条件好、辐射范围大、服务人口多、边远地区的卫生院，建设成重点镇卫生院，全面实行县镇村一体化管理。

       9.社区卫生服务机构。原则上按照街道办事处范围或3—5万居民规划设置1个政府举办的社区卫生服务中心，根据需要可设置若干社区卫生服务站。鼓励、支持社会民营资本承办社区卫生服务站，实行政府购买公共卫生服务。

       10.门诊部、诊所。榆林中心城区及各县（区）城区范围、乡镇所在地半径1公里范围内无医疗机构（含社区卫生服务机构）的可设1个门诊部或诊所（诊所仅限于个体开业的执业医师申请）。申办中医门诊部和个体诊所的，应予鼓励、支持。在各园区和大型工矿企业设置医疗机构。

       11.村卫生室。坚持实用、有效的原则，合理设置村卫生室，注重体现整体覆盖功能，不苛求“一村一室”，推行建立“一村建站，联村服务”模式的村级中心卫生室模式。推行县镇村一体，镇村一体，乡聘村用模式。

       九、保障措施

       （一）加强组织领导，形成部门协作。

       各级卫生计生部门要加强对规划执行的组织领导。要积极协调发改、财政、民政、人社、住建、规划等部门，支持和配合规划的实施。要制定透明公开的机构设置准入、评价、选址审核程序，加强规划实施和监控，严格控制不合理的医疗资源投入。要充分发挥市场调节功能，建立发展多样化、多形式的办医模式，形成多元化办医格局，科学配置医疗资源。要配套落实医疗废水、医疗废物集中处置措施，严格卫生诊疗设备辐射安全防护，提高卫生防疫和安全防护水平。保证规划的落实，促进规划目标的实现。

       （二）强化医疗机构管理，严格设置审批。

       实施医疗机构设置规划，必须强化医疗机构管理，按属地管理原则，卫生行政部门对辖区内各级各类医疗机构，不分行政隶属关系，不分所有制形式，要依法实行全行业监管，明确职权，严格设置审批。县区卫生行政部门依法做好个体诊所、村卫生室、门诊部、社区卫生服务中心（站）、急救站、乡（镇）卫生院、床位不满100张的综合性医院的审批和备案工作。市卫生局负责对100张以上床位的综合性医院和所有专科（专病）医院的审批工作。美容医疗机构由省卫生计生委审批。

       （三）加快人才培养，壮大卫生技术队伍。

       加大卫生人才培训力度，努力解决市、县医疗机构学科带头人和技术骨干不足的问题以及基层卫生技术人员短缺问题。加快全市住院医师规范化培训基地和全科医师培训基地建设，扎实推进全科医师住院医师规划培训工作。积极协调人事管理部门，简化招录进人程序，灵活招录，打破身份界限，实行全员聘用和岗位管理，形成能进能出、能上能下的用人机制。进一步深化人事分配制度改革和绩效考核，充分调动各级医务人员工作积极性。积极鼓励医师多点执业，引导优质医疗资源下沉。禁止上级医院在下级医院和基层挖人，保持基层卫生人才队伍相对稳定。   

       （四）强化公共卫生服务，实现防治结合。

       各级卫生计生行政部门在规划落实中，要认真贯彻落实“预防为主、防治结合”的方针，争取地方政府投入，加大公卫人才培养力度，进一步加强与公共卫生密切相关的临床医学学科发展与建设，形成区域内完整的医疗卫生服务体系。各级各类医疗机构要充分发挥临床技术优势，着力加强传染、精神卫生、老年医学、康复医学和慢病管理等公共卫生服务项目，逐步形成集预防控制、健康教育、疾病诊疗、慢病管理、保健康复为一体的医疗卫生服务机构，为患者提供专业水平高、学科相互衔接、覆盖全生命周期的临床与公共卫生服务。

       （五）鼓励多元化办医，满足医疗需求。

       认真贯彻落实发展健康服务业的各项政策，鼓励社会资本积极举办非营利性医疗机构。鼓励有实力的企业、慈善机构和基金会等社会力量以及境外投资者举办具有一定规模和特色的医疗机构。鼓励发展专业性医院管理集团，支持社会资本举办的医疗机构向高水平、规模化方向发展。鼓励社会资金以多种形式参与医疗资源丰富地区公立医院的改制与重组。鼓励以城市二级医院转型等方式，积极发展康复医院、老年病医院、护理院、临终关怀医院等医疗机构，实现医疗服务向健康产业拓展，推动医疗服务转型，促进多元化办医格局形成。