各县区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：

       《榆林市公立医院综合改革实施方案》已经2016年7月26日市政府常务会议研究通过，现印发你们，请认真贯彻执行。

       榆林市人民政府办公室

       2016年8月3日    

榆林市公立医院综合改革实施方案

       公立医院改革是深化医药卫生体制改革的一项重要任务，是解决看病难、看病贵问题的有效途径。为进一步推进公立医院综合改革，根据《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》(国办发〔2015〕38号)精神，结合我市实际，特制定本实施方案。

       一、总体要求

       （一）指导思想。

       深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照党中央、国务院和省委、省政府决策部署，把深化医改作为保障和改善民生的重要举措，将公平可及、群众受益作为改革的立足点和出发点，加快推进市、县公立医院改革，鼓励支持社会办医，着力解决看病就医存在问题。进一步理顺公立医院管理运行体制机制，充分发挥公立医院公益性质和主体作用，切实履行政府办医责任，着力推进管理体制、监管体制、补偿机制、价格机制、人才机制、人事编制、收入分配等体制、机制改革，走出一条因地制宜、特色鲜明、群众满意的公立医院改革发展之路，为建设健康榆林奠定良好基础。

       （二）奋斗目标。

       到2016年底，城市公立医院综合改革全面推开，县级公立医院综合改革不断深化。初步建立现代医院管理制度，分级诊疗就医格局基本形成，城市三级医院普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重明显降低，卫生总费用增幅与本地GDP的增幅相协调，城市公立医院门诊、住院次均费用年度增幅低于城乡居民人均可支配收入增幅，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下，为全面建成小康社会奠定坚实基础。

       到2018年，进一步整合市属医技资源，在市级综合医院建成3-5个省级重点专科或特色优势专科，市级专科医院建成2-3个省级重点专科或特色优势专科；县级综合医院全部建成二级甲等医院，每个县至少建成一个市级重点专科或特色优势专科；在12个县区建成40所具有诊治常见病、多发病能力的中心镇卫生院，10—15所社区卫生服务中心。远期形成覆盖市、县、镇分工协作、上下联动的医疗联合体，神木、府谷、靖边、定边等4个县实现90%的病人在县域内就诊，横山、绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧、子洲等7个县实现85%的病人在县域内就诊，全市95%以内的病人在市域内就医。

       （三）基本原则。

       1.厘清职责，管放有度。实行管办分开、政事分开，合理界定政府作为出资人的举办监管责任和公立医院作为事业单位的自主运营管理权限，厘清职责，有管有放，管放有度。

       2.整合资源，统筹安排。整合市直卫生计生单位现有房屋、土地等资源，采取国家项目申报和整体置换等方式，科学利用现有土地资源，完成一批基础设施建设工程；通过旧址改建、整体搬迁等，对整合后的原市妇幼保健院、市计划生育宣传技术指导所等一批单位进行重新布局。

       3.控制成本，降低费用。压缩市级公立医院床位编制，改变公立医院财政预算管理模式，确保管理、运行成本合理增加；通过实施差异化服务价格和医保补助政策，进一步明确和完善城乡各级、各类公立医院服务功能，遏制医疗费用不合理增长。

       4.错位发展，体现特色。通过综合医院的集团化和专科医院的特色化经营，统筹调配市级公立医院人才、设备资源，加大重点学科人才培养力度，营造医学人才洼地效应，着力打造一批具有地方特色的医学专科品牌。

       二、主要任务

       （一）建立统一高效的医院管理体制。

       1.完善科学办医体制。组建由党政部门、人大代表、政协委员、医务人员代表，以及其他利益相关方组成的医院管理委员会，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目决策、财政投入、运行监管、绩效考核和院长的选拔聘任、年薪标准、任期目标考核等工作。管理委员会主任由政府分管卫生计生的负责同志担任，委员会办公室设在同级卫生计生行政部门。

       2.落实公立医院管理自主权。完善法人治理结构和治理机制，实行管理委员会领导下的院长负责制，推行院长聘任制、年薪制、任期目标责任制，建立健全考核评价和监督约束机制。探索建立由主管部门、监管部门、专家学者、职工代表组成的理事会，完善“三重一大”事项集体决策、制约机制，落实医院在人事管理、内部分配、运营管理等方面自主权。完善院长任职资格管理制度，推行院长职业化、专业化。平行设置市级公立综合医院、专科医院，并采取“新人新办法、老人老办法”，着力推进公立医院去行政化，逐步取消公立医院的行政级别。落实三级公立医院总会计师制度，推进公立医院后勤服务社会化。

       3.完善投入和考评机制。遵循各级政府分级负担原则，进一步落实好符合区域卫生规划的公立医院基本建设、设备购置、重点学科发展、人才培养和符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损补贴、历史性债务化解等投入，对医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障紧急救治、传染病监测报告管理、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。建立以事定费、购买服务、专项补助相结合的公立医院补助机制。中医医院、传染病医院、精神病医院实行“全额预算、差额管理”。卫生计生行政部门制定以公益性为导向的绩效评价指标体系和考核办法，将公立医院落实功能定位、履行公益职责、费用控制、成本控制、运行效率、患者满意度、债务清偿等作为考核重要指标，定期进行绩效考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、选聘、奖惩等挂钩。

       4.完善多方监管机制。卫生计生行政部门要对公立医院进行全面监管，医保要加强对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约，逐步将对医疗机构服务监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。价格主管部门要加强和完善对医疗服务收费和药品价格进行定期监督检查。要加强对医院经济运行和财务活动的会计监督和审计监督，进一步完善医院信息公开，重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、服务价格和医疗费用等信息。二级以上公立医院相关信息每年向社会公布。加强行业自律和职业道德建设，促进依法执业、廉洁行医。要探索对公立医院进行第三方专业机构评价。加强医疗纠纷预防与处置，推行医疗责任保险制度。

       （二）建立保障公益性的运行机制。

       5. 着力破除以药补医机制。市、县公立医院要全部取消药品加成（中药饮片除外），对减少的合理收入部分，城市公立医院按照医疗服务调价补偿90%、同级财政补偿5%、医院加强成本核算承担5%的比例分担；县级参照市级执行，原财政补助标准不变，合理确定调整医疗服务价格与财政投入补偿的比例，增加的财政投入纳入预算管理，重点加强专业建设和人才引进、培养。对医院的药品贮藏、保管、损耗等费用列入运行成本予以补偿。坚持成交价格不高于省级中标价格原则，实行药品分类采购和带量采购；全面落实医疗器械、高值医用耗材网上“阳光采购”政策，开展药品和医用耗材价格谈判。加强医疗质量管理与控制，规范临床检查、诊断、治疗、使用药品耗材和植（介）入类医疗器械行为，降低大型设备检查检验费用及其收入比重。到2017年，市、县公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右，医学检验、检查收入占比降到25%以内，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。

       6.同步理顺医疗服务价格。科学测算运行成本，制定公立医院医疗服务价格调整方案，在取消药品加成、降低药品耗材费用和大型医用设备检查检验价格的同时，合理提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床位、中医等服务项目价格。改革价格形成机制，积极探索按病种、按服务单元定价。理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系，降低城市三级综合医院普通手术等收费标准，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制，确保价格调整政策与医保支付、分级诊疗等政策有效衔接。建立价格监测和预警机制，严肃查处价格垄断和欺诈等违法行为。

       7.同步改革医保支付方式。完善医保付费总额控制，加快建立以按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，逐步减少按项目付费。2016年，在市级医院先行试点按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式，在子洲县开展配合分级诊疗按病种付费，在子洲县老君殿镇开展贫困人口总额包干付费。强化临床路径管理，科学确定按病种付费标准。到2017年，实施临床路径管理的病例数要达到公立医院出院病例数的30%，实行按病种付费的病种不少于100个。加强医保基金收支预算和精细化管理，建立医保经办机构和定点医疗机构之间谈判协商机制和风险分担机制，实行超支分担、结余留用。逐步扩大纳入医保支付的医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿、体质辨识等中医非药物诊疗技术范围。加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接。充分发挥基本医保的主体作用、医疗救助的补充作用和医疗爱心基金的兜底作用，大力开展医疗卫生精准扶贫，努力实现政府兜底人群就医“零支付”。

       （三）建立符合行业特点的人事薪酬制度。

       8.健全编制人事制度。贯彻落实《榆林市卫生计生直属事业单位人事管理办法（试行）》精神，合理核定公立医院编制总量，创新公立医院机构编制管理方式，逐步实行编制备案制，建立动态调整机制。在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员待遇统筹考虑。实行聘用制度和岗位管理制度，人员逐步由身份管理向岗位管理转变，定编定岗不固定人员，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。对医院紧缺的高层次人才，按照程序由主管部门会同编制、人社等部门和医院，采取共同考察的方式进行公开招聘。按照国家规定推进编内、编外人员养老保险制度改革。

       9.健全收入分配制度。建立市级公立医院院长年薪制度。副院长比照同级领导实行岗位工资加职务津贴核定工资标准。根据医疗行业培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点，先行探索制定公立医院绩效工资总量核定办法，着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员收入水平，并建立动态调整机制。提高基础工资占比，完善绩效工资制度，通过科学的绩效考核自主进行收入分配，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床科室、业务骨干、关键岗位，以及基层单位和艰苦边远地区人员倾斜，合理拉开收入差距。鼓励市级公立医院具有中级及以上专业技术职称的医生到县级及以下医疗机构多点执业，并获取合规报酬。

       10.健全绩效考核制度。公立医院负责内部考核与奖惩，探索引进第三方参与考核，突出岗位合理工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬等挂钩。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医师薪酬与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩，严禁医院内部科室再次进行核算分配。完善执业医师、执业护士信息系统，强化对医务人员的日常监管。完善医、药、技、护专业技术职称评价标准，建立以医德、能力、业绩为重点的人才评价体系。

       11.进一步健全人才培养机制。要采取引进、招收、聘用、培养等措施，下大力气，坚持以需求为导向，大力培养人才队伍。同时要全面推开住院医师规范化培训，所有公立医院新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均应接受住院医师规范化培训。三级综合医院设立全科医学科。扩大全科及儿科、妇科等急需紧缺专业的培训规模。建立专科医师规范化培训制度，启动药师和护士规范化培训，加强骨干医生培养、临床重点专科建设和名老中医药专家经验传承。通过“送出去、请进来”等途径，强化继续医学教育工作，加强医务人员、管理人员和医院院长职业技能培训。

       （四）建立协同发展的医疗服务体系。

       12.进一步规划医疗服务体系。统筹城市公立医院资源配置，逐步改变历史形成的市级医疗体系现状，探索建立市级综合医院集团（联合体），打造中心医院集团和多个专科医院共同发展的市级医院新格局。

       13.落实社会办医政策。在发展公立医院的同时，要给民营医院留出发展空间，积极引导社会资本办医，推动医养融合发展。落实非公立医疗机构在区域医疗规划、市场准入、医保定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、医院评审、技术准入等方面与公立医疗机构同等对待政策。完善社会办医在土地、投融资、财税、价格、人才、产业政策等方面优惠政策，鼓励企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量办医，鼓励社会力量以出资新建、联合举办等多种形式投资医疗，优先支持举办非营利性医疗机构。公立医院资源相对过剩的县区，可选择部分公立医院引入社会资本进行改制试点，加强有形资产和无形资产评估，坚持规范有序、监管有力，确保公开公平公正，维护职工合法权益，防止国有资产流失。

       14.健全分工协作机制。健全城市公立综合医院和专科医院与县级医院、基层医疗卫生机构和专业公共卫生机构的职责分工和协作机制，中心医院集团为全市的临床综合医疗中心，要建设具有各自特色且在省内外领先的医学重点专科，加强急诊医学、全科医学、重症医学等学科建设，原则上不再重复设置各专科医院相应的临床学科，主要承担全市疑难杂症、急危重症患者的诊治任务，承担对本市范围内各级、各类医疗机构的技术指导和对口帮扶，及其卫生技术人员的教育培训和医疗技术质控工作任务。市级各专科医院除保留原有的检验、影像等医技科室外，原则上不再新设医技科室，所属业务与中心医院集团划定合理的利益分成办法后，进行资源共享，主要承担本学科范围疑难杂症患者的诊治任务，承担对本学科范围内医疗机构的技术指导和对口帮扶，及其卫生技术人员的教育培训工作任务，实行同级医疗机构医学检查检验结果互认。

       15.加强信息化建设。要加快市、县两级人口健康信息平台建设，以完善医疗卫生大数据库、电子健康档案、电子病历、医保结算等为重点，促进医疗卫生、医保和药品管理等系统对接、信息共享、业务协同。依靠大数据支撑，强化对医疗卫生服务的绩效考核和质量监管。实施健康医疗信息惠民行动计划，积极推广应用居民健康卡，探索开展“互联网+健康”服务。加强远程医疗系统建设，鼓励二、三级医院开展远程会诊、远程病理诊断、远程影像诊断、远程培训等服务，促进优质医疗资源下沉基层和服务边远贫困区域群众。

       （五）建立科学合理的分级诊疗制度。

       16.落实配套政策。加强医保、医疗、价格等政策联动，加快形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的就医格局。制定落实促进分级诊疗的医保支付和价格调整政策。完善居民医保门诊统筹和支付政策，完善医保差异化支付政策，拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距，对符合规定的转诊住院患者连续计算起付线。完善差别化的价格政策，拉开不同级别医疗机构间的医疗服务价格梯度。

       17.落实基层首诊。推动医疗卫生资源下沉、服务重心下移。强化基层医疗卫生机构提供基本医疗卫生、中医药服务和转诊服务的功能，鼓励各地因地制宜探索实现基层首诊有效方式。充分发挥中医药“简、便、验、廉”的特色优势，加强中医优势病种诊疗服务。深化全科医生执业方式和服务模式改革，加强全科医生、乡村医生和城乡居民的契约服务，探索个体诊所开展签约服务。坚持激励与约束相结合，推动三级医院逐步减少普通门诊，提高急危重症病患的处置能力，加强与基层医疗卫生机构、全科医生协作联动，对经基层和全科医生预约或转诊的患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。

       18.落实双向转诊。按照市、县、乡、村医疗卫生体系的功能定位和服务能力，确定各级医疗卫生机构诊疗的主要病种，明确出入院和转诊标准。完善区域医疗中心，采取集团化经营和领办、托管等多种方式，建立市级医院、县级医院、基层医疗卫生机构之间纵向医疗联合体，打造责任、利益、发展共同体，构建统一、节约、高效运行机制，促进不同级别和类别医疗机构之间有序转诊，重点畅通患者向下转诊渠道，鼓励上级医院出具治疗方案，在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗。

       19.落实急慢分治。建立医院、基层医疗卫生机构和慢性病长期照护机构之间的协作机制，加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用的衔接。以糖尿病、高血压等慢性病为突破口，以全科医生、乡村医生签约服务为抓手，以实行医保按人头、按病种付费为支撑，促进慢性疾病患者在基层治疗和康复。稳步实施三级医院专科医师与基层全科医生、护理人员医疗工作站对口支援项目，对下转慢性病和康复期患者进行管理和指导。

       三、保障措施

       （一）加强组织领导。市、县区政府都要建立健全公立医院改革领导体制和工作机制，政府主要负责同志要亲自抓、负总责，分管负责同志要具体抓，明确各部门职责，分解落实改革任务。市卫生计生、财政、发展改革、机构编制、人社、物价、食药监等相关部门各司其职，完善配套改革措施，密切配合，合力推进。

       （二）加强推进实施。市、县区政府要及时出台改革的具体实施方案，明确改革路线图、时间表，把握好改革重点任务、优先顺序、推进方式，确保2017年完成目标任务。加强部门联动、政策联动、区域联动，确保市域内所有公立医院均纳入改革范围整体推进。各县区要按照公立医院综合改革的政策要求，完善部门联席会议制度，确保区域内所有公立医院综合改革达到同步实施。

       （三）加强督导考评。市深化医药卫生体制改革领导小组办公室要建立完善督导、考核、评估、问责机制，督促市、县区整体推进各项改革。市直有关部门要加强指导，制定改革效果评价指标体系。积极探索综合改革效果第三方评估机制，建立改革进展定期通报和退出机制，对改革进展滞后的实行问责并收回有关补助资金。

       （四）加强总结宣传。全市各级各有关部门要总结推广神木县在公立医院改革中供给侧结构调整、服务能力提升，府谷县“1市10县”综合改革，子洲县基层综合改革和清涧、子洲两县在人才培养等方面的先进经验和典型做法。同时，市级有关部门要密切关注省内外改革动向，及时发现并推广成熟经验。加强改革政策宣传和解读，合理引导社会舆论和群众预期，营造改革的良好氛围。强化对医务人员的宣传动员，充分发掘和宣传先进典型，充分调动医务人员参与改革的积极性、主动性，发挥其改革主力军作用。