为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）和《陕西省人民政府办公厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(陕政办发〔2015〕81号)精神，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力，经市政府同意，结合我市实际，现就改革创新公共服务供给机制，大力推广政府和社会资本合作(即Public-Private-Partnership，以下简称 PPP)模式，提出如下实施意见。

       一、充分认识推广PPP模式的重大意义

       PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

       推广应用PPP模式，有利于转变政府职能，实现政企分开、政事分开，有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力，有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益，是创新公共服务和投入方式，提高公共服务供给效益和质量的重要举措，是创新投融资体制机制、增强经济增长内生动力的重要手段，是稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要途径。

       二、总体要求

       （一）基本原则

       依法合规。将PPP纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。

       重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

       公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露PPP项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

       公众受益。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。

       积极稳妥。既要坚持积极全面推进，又要坚持量财力实施。今后，凡由政府投资建设的项目，只要符合PPP运营条件，在通过物有所值评估和财政承受能力论证后，均应选择PPP模式运作。同时，坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。

       (二)发展目标

       立足于加强和改善公共服务，形成有效促进PPP模式规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过PPP模式减少地方政府性债务。

       三、实施范围

       PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务类项目。优先选择一些投资规模相对较大(原则上不低于1.5亿元)、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长(一般不低于10年)的领域推广运用PPP模式。重点推进市政基础设施领域(能源、燃气、供水、供热、污水及垃圾处理、固废处置、公共充电设施、公共停车场库、地下综合管廊等)、交通领域(轨道交通、公路、城市道路、高速公路、桥梁、隧道、综合交通枢纽等)、社会事业设施领域(教育培训、体育健身、医疗、卫生、文化旅游、养老、保障性安居工程、棚户区改造等)、水利及生态环保领域(水利、资源环境和生态保护等)、农业、林业、科技及新型城镇化试点项目等。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

       四、操作方式

       根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择运作方式。

       (一）有一定经营收入，但无法完全收回建设经营成本，投资回收期较长的准经营性项目。如：轨道交通、交通枢纽、地下综合管廊、污水处理及配套管网、生活垃圾和固体废弃物处置等，可以采取建设—经营—转让（BOT）、股权投资等方式开展合作，通过资源配置、政府补贴、价格调整等手段弥补投资成本。

       (二)经营收入能平衡建设经营成本，并能产生合理利润的经营性项目。如：供水、供电、太阳能光伏发电、收费公路、公共停车场、物业服务和卫生、住房保障、养老中的非基本公共服务等，依法放开建设和经营市场，积极推行投资运营主体招商，推进市场化运作。

       (三)收益过高的公共服务项目。对具有垄断属性的公共服务项目，提前设定合理的收益边界条件，加强监督管理，形成对过高收益的有效约束。超额收益政府实行分成并纳入国库管理。

       (四)基本无经营性收入的公益性项目。如普通公路、城市道路等，可以采取政府购买服务、土地和物业捆绑开发等方式开展合作。

       (五)已建成投入使用的存量资产。可以采取转让—经营—移交（TOT）、改建—经营—移交（ROT）、股权转让、作业外包、整合改制、技术资源合作等方式，引入社会资本进行专业化运营改造，提高运营管理服务水平。

       五、操作程序

       (一)分级识别筛选项目

       我市PPP项目具体运作实行分级负责制。

       县区一级的PPP项目由各县区政府具体实施，包括项目的识别、准备、采购、执行、移交等。县区需争取中省PPP项目（含示范项目）资金支持的，应将申报资料及时归口上报市财政局、市发改委及市级各行业主管部门，各归口部门应及时审核上报。

       市本级项目由各行业主管部门识别、筛选并推荐市财政局，市财政局牵头对征集到的PPP项目进行必要性、合规性、可行性审核。依据审核结果，建立本级PPP项目储备库。

       各县区及市级各行业主管部门要定期向市财政局推荐上报PPP项目，形成全市的PPP项目库。

       政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。政府发起的PPP项目由各级行业主管部门以初步实施方案的方式向本级财政部门推荐，社会发起的PPP项目由社会资本以项目建议书的方式向各级行业主管部门申报，经行业主管部门审核同意并向各级财政部门推荐。

       (二)加强评估论证

       各级财政部门(PPP中心，下同)根据入库项目的前期准备情况，制定年度和中期PPP项目实施计划，并会同行业主管部门对前置手续（可研、土地、环评等）办理较为齐全的项目，从定性和定量两方面开展物有所值评价和财政承受能力论证工作。

       物有所值评价主要是对项目的定价调价机制、责任风险分担、产出质量与效益、绩效目标实现、运营维护成本、融资方案和中长期财政补贴等进行重点评估。

       财政承受能力论证主要是按照规定识别和测算单个项目的财政支出责任，汇总本级全部已实施和拟实施的PPP项目的各年度支出责任。

       物有所值评价和财政承受能力论证均由各级财政部门组织并出具报告。

       对通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，各级财政部门要纳入本级PPP项目开发目录进行管理，并根据评估论证结果，结合项目布局、政府投资配置、年度财力可承受等因素，确定年度开发备选项目，报本级政府研究确定。

       新建、改建项目开展物有所值评价和财政承受能力论证应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

       (三)编制实施方案

       对经本级政府研究同意进行年度开发的项目，由项目实施机构组织编制项目实施方案，报本级政府研究审核。实施方案应包括但不限于：项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择以及应当明确的其他事项等。

       (四)择优选择伙伴

       PPP项目实施方案经本级政府审查通过后，各级行业主管部门（项目实施机构）要认真研究制定采购实施方案，报本级推广政府和社会资本合作(PPP)模式领导小组审定后，按照《政府采购法》、《招标投标法》以及财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》（财金〔2014〕113号）、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等法律法规，通过公开竞争的方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴，不得以行政手段或非公开方式确定合作伙伴。

       (五)规范合同管理

       各级政府或项目实施机构要按照财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）的要求，与项目合作伙伴在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同。项目合同应包括但不限于以下内容：项目内容、合作模式及相关特许经营权内容、成立PPP项目公司事项、投资、作价及收益、风险责任分担、绩效指标及评价机制、监督机制、退出及项目移交机制、违约责任、争议解决方式、各方认为应该约定的其他事项。各级在订立具体合同时，要因地制宜完善合同条款，确保合同内容全面、规范、有效。

       (六)强化项目实施

       项目实施机构会同本级财政部门监管PPP项目各方按照合同约定，按时足额出资设立项目公司，项目公司应保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务，确保工程质量。项目运行期间，项目公司依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运行。按照合同约定向项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的，项目公司应向政府支付超额收益。需要进行合同调整的，应根据项目运营情况、公众满意度等，适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等，确保回报合理、项目可持续运营。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管。

       (七)规范项目移交

       项目合作期满，社会资本或项目公司依据合同约定向政府移交项目，要明确移交项目的过渡期、移交范围和标准、移交程序、质量保证及违约责任，做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿，办妥法律过户和管理权移交手续。采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案，代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

       （八）建立退出机制

       1.退出条件。因不可抗力、合同主体违约或其它情形导致合同无法履行的，PPP项目可以终止退出。

       2.退出流程。发生合作项目退出情况时，项目主管部门、项目实施机构会同本级财政部门制定退出方案，报同级政府批准，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。项目主管部门、财政部门依托各类产权和股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。

       六、配套政策

       (一)特许经营

       允许投资人在城市供水、排水及污水处理、生活垃圾处置清运、出租汽车、公交线路、收费公路、公共停车场等公共领域通过公开竞争方式获得经营权利。各级财政会同发展改革、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对项目实施机构提出的特许经营项目实施方案进行审查。经审查认为实施方案可行的，各部门根据职责分别出具书面审查意见。项目实施机构综合各部门书面审查意见，报市政府审定特许经营项目实施方案。特许经营期根据行业特点、规模、经营方式、投资回报所需时间等因素确定，一般不低于10年，不超过30年。

       (二)价格调控

       实行市场调节价的产品和服务，由项目法人自主定价，自负盈亏。实行政府定价或政府指导价的，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则进行定价。执行政府定价或政府指导价后无法收回成本、取得合理收益的，可在协议中约定按照中标或者协议价格与政府进行经济结算。健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。

       (三)完善财税支持政策

       各级应积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式。市级将出资设立PPP融资支持基金，用于为PPP项目提供增信支持，提高PPP项目融资的可获得性，鼓励有条件的县区也设立PPP融资支持基金。要认真探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。要落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取PPP模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。

       (四)做好金融服务

       金融机构应创新符合PPP模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为PPP项目提供融资支持。鼓励金融机构提供规划咨询、融资顾问、财务顾问、银团贷款、委托贷款等综合金融服务，参与项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作。支持开展排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议预期收益质押贷款等担保创新类贷款业务。探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造PPP项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。

       (五)多种方式保障项目用地

       实行多样化土地供应，保障项目建设用地。全市土地利用年度计划向PPP项目适当倾斜。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

       (六)简化项目审批

       鼓励社会资本投资人提前介入项目前期工作。社会资本投资的基础设施建设项目经认可后可进入行政审批“绿色通道”，优先审核、审批，实行限时办结。建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

       (七)化解政府债务风险

       积极支持全市融资平台公司运用TOT、ROT等方式，将存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。

       (八)推进信用体系建设

       加快推行企业综合信用等级评价制度、第三方信用评价和信用报告制度，完善和落实失信惩戒制度，对PPP项目建设、运营等过程中的失信行为列入异常信用记录，作为全市PPP项目选择合作伙伴的重要参考。各级政府要科学决策，保持政策的连续性和稳定性;依法行政，防止不当干预和地方保护;认真履约，及时兑现各类承诺和合同约定。

       七、保障机制

       (一)建立推进协调机制

       成立市推广政府和社会资本合作(PPP)模式领导小组，由市长任组长，常务副市长任副组长，市财政局、市发改委、市国资委、市审计局、市住建局、市交通局、市能源局、市水务局、市环保局、市教育局、市民政局、市旅游外事局、市卫生局、市文广局、市体育局、市国土局、市农业局、市林业局、市科技局、市建规局、市物价局、市金融办、市老龄办等为成员单位。领导小组下设办公室，设在市财政局，办公室主任由市财政局主要负责人担任。

       市推广政府和社会资本合作(PPP)模式领导小组主要职责为：统筹安排全市PPP工作总体规划和进度，统一指导、协调和推动各县（区）及各部门开展PPP工作。

       市推广政府和社会资本合作(PPP)模式领导小组办公室（市PPP办）主要职责为：负责向各县区及各行业主管部门征集PPP项目，建立全市PPP项目库，在全国PPP综合信息平台进行信息发布；负责制定全市PPP相关办法、意见、流程等；负责向市政府提出年度开发实施项目计划，会同行业主管部门组织实施项目识别、准备、采购、执行和移交各阶段工作；负责全市PPP专业咨询机构库、专家库的建立；负责全市PPP工作的宣传培训、干部队伍能力建设。

       市财政局负责对市级项目的物有所值评价和财政承受能力论证；负责审核各行业主管部门报送的PPP项目收支预算，安排年度PPP项目财政支出预算；负责争取上级扶持资金等。市财政局下设PPP中心，专门负责PPP的日常工作。

       市发改委按基本建设程序对项目进行审批管理，争取上级PPP专项支持。

       市审计局依法对项目相关管理活动进行审计监督。

       市级各行业主管部门负责做好本行业PPP项目的包装策划、遴选、储备，配合财政部门做好物有所值评价和财政承受能力评估；与相关监管部门共同做好项目运营监管，做好本行业PPP项目上级专项扶持资金的争取；按照部门预算编制要求，编报本部门PPP项目年度收支预算。

       市级项目实施机构（市政府行业主管部门或授权其所属事业单位）主要职责：具体负责市属PPP项目的实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施、项目绩效监测、合作期满移交等工作。负责定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报。

       PPP项目推进过程中涉及到价格调控、项目用地、融资服务等方面的事项，由物价、国土、金融办等部门单位牵头负责相关工作并向市推广政府和社会资本合作模式领导小组汇报。

       各县(区)、榆林高新区、榆神工业区、空港生态区、东沙新区要建立相应的协调机制，按照全市统一部署，组织开展本辖区PPP工作。

       (二)健全财政管理制度

       开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，建立完善公共服务成本财政管理和会计制度，创新资源组合开发模式。PPP项目通过财政承受能力论证后，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，市财政部门要将项目涉及的股权投资、运营补贴、配套投入和其他支付对价等纳入支出管理，将项目涉及的特许经营许可权评估值、权益转让收益、股息收入、超额收益及其他收入纳入收入管理，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入本级年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。

       (三)加大监督管理力度

       交通、住建等相关行业主管部门要加强对PPP项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化；要依照有关要求，督促投资人严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定，指导企业建立规范的产权、财务、用工等制度，依法经营，并依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。投资人要加强建设项目质量安全管理和造价控制，严格控制建设项目工期，严格执行项目法人责任制、工程监理制、合同管理制、招投标制等。

       （四）开展PPP项目示范

       市财政部门要从全市项目库筛选投资规模相对较大、前期条件相对成熟、项目收益相对稳定的项目，在全市范围内开展项目示范，并定期、分批向社会公开推介，汇聚各方力量、各种资源共同推进。对符合省、国家级示范项目标准的，积极向省财政厅推荐，争取中省对示范项目的财税政策和资金支持。对示范项目实行动态管理，各县（区）各部门要加强示范项目的跟踪服务工作，按季度报送工作进度，进度不达预期的项目将调出示范名单。各县（区）各部门要及时总结实践经验、宣传典型案例，为全市推广PPP模式提供示范参考。

       (五)积极营造浓厚氛围

       通过专题培训、专家讲座、政策解读、案例讨论等方式，不断提升各级干部对PPP模式的认识水平和运用能力。各新闻单位要大力宣传鼓励和引导社会资本参与基础设施和公共服务领域PPP合作模式的有关政策和措施，让社会资本充分了解参与方式、运作方式、盈利模式、投资回报等相关政策，进一步稳定市场预期，提高社会资本对PPP模式的认可度；鼓励各类市场主体加大人才培训力度，开展业务人员培训，建设一支高素质的专业人才队伍，努力营造鼓励和引导社会资本参与基础设施和公共服务领域建设的浓厚氛围。

       榆林市人民政府办公室

       2016年10月9日